日本城市规划法研究：道路致害赔偿及国家赔偿责任

在日本《国家赔偿法》有关公共设施致害赔偿的第2条中有一点特别引人注目，即特别列举出道路和江河，明确其致害的国家赔偿责任。可见，日本对道路与江河致害问题极为重视。而将道路列在首位，则表明其是公共设施致害国家赔偿最常发生的领域，值得格外关注。

在道路致害的国家赔偿中，存在道路使用人受害情形和道路使用人以外的第三人受害情形。但前者在实践中居多数，故作为此处讨论的重点。在这种情形中，赔偿责任的处理涉及使用人情况、道路情况、自然条件等。其中，最基本的规则是道路只要供于使用，人们就期待道路的设置管理者能保证一定的安全性，而另一方面该安全性也有赖于使用人的恰当使用，对只要使用人给予一般注意就能够避免的事故，道路的设置管理者并不应该负全责；划定道路设置管理者与道路使用人的适当防守范围，在判断道路设置或管理瑕疵时，显得特别重要。^[81]在日本，这个防守范围并非由理论来清晰显现，人们寄希望于判例。当道路有落差或障碍物时，对行人而言可能没有危险，但对机动车而言就不同了。在水泥路自然下沉致害案中，仙台地方法院(仙台地判35.9.6下民11.9.1837)认为路下沉影响了高速行驶汽车的运输安全。即使同为机动车，四轮、三轮与两轮也有区别。东京地方法院(东京地判43.10.8判タ227.201)判道：对四轮、三轮汽车也好，对低速的自行车也好，都不会有危险，但必须预想到时速40公里行驶的两轮车也会出现在该路上，危险就出现了。行人虽然速度低，但同样会因道路而遭受损害。最常见的有车道与人行道并用后的行人交通事故、行人掉入洞井或地沟等。值得特别关注的是特定区域，如小学生上学路段、盲人上学路段等。名古屋地方法院(名古屋地判昭56.11.20道路法13.7329.947.21)判道：当预想到在教育委员会所指定的上学路上有很多儿童行走时，该道路所要求的安全性则变为儿童通常行走场所的安全性。关于使用人的注意义务，判例中显现出来的倾向是常走该路的司机重于少走该路的司机、当地居民重于外地人、出租车和公共汽车等职业司机重于一般司机。

现实的道路各种各样，千差万别。在国家赔偿的实践中，从交通流量、限速、障碍物等角度来区别对待道路是有意义的。同等条件下，交通流量大的道路，对其的安全性要求就严，在流量小的道路，比如山间道路，坑坑洼洼有时不看作瑕疵。一般而言，速度越快就越容易引发事故，且事故损害就越大。所以对可高速行驶的公路的安全性要求就高于一般速度行驶的公路。东京地方法院(东京地判58.10.25判时1096.78)在名神高速公路路面冰冻而致事故的判决中表达了这一精神。另外，如前述“仙台地判昭35.9.6”所主张的那样，即使是一般公路，也必须考察有无通过限速来保证交通安全。“实践中不少人不遵守限速，超速者撞击障碍物造成事故时，多数处理结果是因果关系被否定，即使道路管理瑕疵被认可，也被视为过失相抵。”^[82]关于障碍物，常见的有故障车、坡体落石、洒落物等。1965年10月17日Y1将故障车置于7.5米宽的道路上长达87小时，而管理本道路的Y3没有配备巡逻车，没有定时巡逻，进而不知道有故障车放置于自己管辖道路上。同月26日一青年骑摩托车与该车相撞死亡。随后死者父母提起了国家赔偿诉讼。^[83]对此，最高法院(最判昭50.7.25民集29.6.1136)判道：汽车在道路放置87小时，明显影响道路的安全性，尽管如此，道路管理者因没有巡逻机制而不知晓，完全没有采取设置防护栏、实行单向通行等措施，这是道路管理上的瑕疵。有意思的是在该判决一个月前的最高法院判决(最判昭50.6.26民集29.6.851)中，针对防护栏、红灯柱已被事故前的其他车辆撞倒的情况，最高法院认为道路管理者没有应对的时间，从而没有管理瑕疵。可见，有无采取安全措施的时间也是瑕疵判断的重要因素。国道56号线某一部分常常有斜坡落石，道路管理者在此树起“注意落石”的警示牌，树立红布竹竿，经常巡逻。但1963年6月13日中午，持续降雨导致20多个岩石落在路上，其中之一砸到一货车副驾驶席的青年，致该青年死亡。随后死者父母提起国家赔偿诉讼，被告主张这是受制于预算、天灾、不可抗力的事故。^[84]对此，最高法院(最判昭45.8.20民集24.9.1268)完全认可了原审法院的四点主张，即针对本案落石的危险性，道路管理者没有采取设置防护栏、向山体铺网、禁止通行等措施，有管理上的瑕疵；判断本案道路管理有无瑕疵时不仅限于事故发生地，还要考虑道路整体的危险状况、管理状况等；虽然可以推想设置防护栏对管理者而言有预算上的困难，但不能因此而免除因管理瑕疵而生的损害赔偿责任；本案并非不可抗力，也不是无避免可能性的情形。洒落物与故障车、坡体落石一样，都是道路上的障碍物，事故状态及其处理基本相同，但因洒落物产生于动态的临时车辆，道路管理者在实施防护栏设置、清除等措施的时间上有时会有别于(相对)静态的故障车与斜坡落石。(www.xing528.com)

雾天、雪天、夜间等自然条件影响道路交通安全，道路管理者在保障交通安全时不能不考虑这些因素。雾天时，道路管理者要考虑限速，关闭高速公路，对已经入高速公路的车辆进行引导。雪天时，道路管理者要考虑防滑措施，如除雪、撒防滑剂等；要考虑限速、禁止通行等措施；必要时还要考虑让汽车车轮使用防滑链等。道路管理者针对道路上的一些情况，务必考虑夜间道路安全，比如道路维修、坑坑洼洼等，一定要让司机夜间能很容易看清楚道路维修标记与护栏、坑坑洼洼的情况等。大阪高等法院(大阪高判昭50.10.23讼月21.12.2441)在判例中写道：“道路只要用于一般交通，其安全性就必须得到保障，此时道路的安全性不能抛开常发生的自然现象来考虑。所以，为防止自然现象引发交通事故而采取措施可以看作是道路管理权的内容之一。”在此有所懈怠的话，可能会构成国家赔偿法上的设置或管理瑕疵，要承担相应的赔偿责任。