滨松土地区划整理项目判决结果

蓝图判决的先例引领作用终结于2008年的滨松土地区划整理项目判决。为建设和完善上岛站高架及其周边公共设施，滨松市作为连接新滨松站与西鹿岛站的远州铁道西鹿岛线的立交桥项目的一环，规划了西远广域城市规划项目上岛站周边土地区划整理项目，并根据《土地区划整理法》第52条第1款的规定，于2003年11月17日获得了静冈县知事对本土地区划整理项目之项目计划中设计概要的认可，并于11月25日作出了项目计划决定并予以了公告。对此，项目区域内土地所有人认为本项目缺失完善公共设施和增进宅地利用这一法律所规定的项目目的，向法院提起诉讼，请求撤销本项目计划决定。一审、二审驳回了原告的诉讼请求后，原告向最高法院提起了诉讼。^[8]

2008年9月10日最高法院作出了判决，主要内容如下：(1)市町村拟实施土地区划整理项目时，必须制定施行规程和项目计划。项目计划决定后，市町村长必须及时公告实施者的名称、项目实施期间、实施地区等。在本公告至换地公告之日期间，拟在项目区域内实施有可能妨碍项目实施的土地形质变更、建筑物新建改建增建、不易移动物件设置堆积者，必须获得都道府县知事的许可。违反者，都道府县知事可以命令恢复土地原状。违反此命令者将被科以刑罚。土地区划整理项目的项目计划一般规定实施地区、设计概要、项目实施期间、资金计划等基本事项。项目计划中规定的设计概要包含设计说明书和设计图纸。其中，设计说明书记载项目实施后项目区域内宅地面积总和与实施前宅地面积总和之比，设计图纸记载项目实施后项目区域内公共设施的位置与形状，对照表示新设或者变更部分与既有或者未变更部分。所以，项目计划一旦决定，该土地区划整理项目的实施会给项目区域内宅地所有人的权利产生如何影响，可在一定限度内具体预测到。项目计划一旦决定，只要没有特别情况出现，具体项目就会按照计划推进，宅地的换地决定作为后续程序，当然会进行。为了防止妨碍项目的情况出现，对建筑行为的限制被赋予了法强制力，而且在换地决定公告之日前，该限制持续影响项目区域内宅地所有人。这样一来就可以说，项目区域内宅地所有人被迫处于接受换地决定的地位，在此意义上，其法律地位受到了直接影响，项目计划决定的法效果不能说是一般性的、抽象的。(2)接受换地决定、临时换地指定的宅地所有人可以以换地为对象提起撤销诉讼，但在换地决定阶段，工程已经进行，换地计划也已经具体决定，此时以项目计划违法为由撤销换地决定的话，难免给整个项目带来很大混乱。所以，在换地决定的撤销之诉中，项目计划违法这一宅地所有人主张即使被认可，也很有可能以换地决定被撤销不符合公共利益为由而作出《行政诉讼法》第31条第1款的情势判决。这样，在换地决定阶段即使可以提起诉讼，也很难说对宅地所有人所受的权利侵害给予了充分救济。所以，争论项目计划是否合法时，为了增强权利救济的实效性，还是在项目计划决定阶段，提起撤销之诉更具有合理性。(3)市町村实施的土地区划整理项目的项目计划决定改变了项目区域内宅地所有人的法律地位，具有抗告诉讼对象所要求的法效果，从增强法律救济的实效性来说，以项目计划决定为对象提起抗告诉讼也是合理的。所以本案项目计划决定符合《行政诉讼法》第3条第2款规定的“行政机关的行政行为及其他公权力行使行为”。(4)应该变更与上述内容相左的蓝图判决中的内容。驳回原告诉讼请求的原审判决明显违反法令，应当发回重审。

本判决推翻了蓝图判决，扩大了行政行为性的范围，增强了权利救济的实效性，具有划时代的重大意义，受到各界欢迎。事实上，在本判决之前，最高法院已经呈现对行政行为性呈现扩大解释的氛围，有的判例像解释原告适格那样，从相关法令的宗旨目的、受损利益的内容、性质、样态、程度等来解释行政行为性。^[9]在这样的氛围下，推翻蓝图判决就水到渠成。各界对本判决多予以赞扬，主要赞扬其在结果上增强了权利救济的实效性。但也有学者从学理角度出发，对判决进行了理性的批判。有学者指出，本判决认可行政行为性的两大根据都是蓝图判决中原告代理人在上诉理由中明确表达过的理由，若要变更蓝图判决，就应该像涌井纪夫法官在其补充意见中略有提及的那样，从以下两个方面出发来限定蓝图判决的射程：一是从项目计划决定、公告所伴随的建筑限制效果本身出发，寻找肯定行政行为性的根据，二是蓝图判决中案情的实质是土地区划整理项目计划的“失效确认诉讼”，并不预设换地决定导致权利变动，两个案情不同，所以本判决论证不足。^[10]涌井法官认为对建筑行为等的限制效果才是项目计划决定行政行为性的根据。他认为，建筑限制等效果虽然具有附随效果的性质，但一旦发生，项目区域内土地就不得自由建设建筑物，即使想出售，难以像一般交易那样找到买家，这一影响极为现实而深刻，充分具备了通过抗告诉讼方法获取救济的实质。涌井法官的这一意见与蓝图判决中奥野健一法官、入江俊郎法官的反对意见有相通之处。在本判决，藤田宙靖法官虽然也认为项目计划决定的行政行为性的根据在于建筑行为限制的法律效果上，但不同意涌井法官“有这个论据就足矣”的主张，理由是：(1)虽然变更了蓝图判决，但是否要肯定完结型的土地利用规划的行政行为性，那是将来的课题；(2)与其他土地利用规划不同，认可土地区划整理项目计划决定之行政行为性的固有理由是，鉴于以换地制度这一权利交换机制为骨干的制度性质，为保障私人救济的实效性，不得不在项目计划阶段就认可诉讼；(3)在完结型土地利用规划中，即使在个别的开发行为、建筑确认等阶段，争论不许可行为，不太可能给整个系统造成显著混乱。藤田法官的意思是土地区划整理项目计划决定在行政行为性上有确定的根据，故对建筑限制效果是否是行政行为性的根据持保留意见，也不影响案件的处理。(www.xing528.com)

认可了项目计划决定的行政行为性，就是认可了中间行为的行政行为性，由此会带来一些问题，如违法性继承问题、诉讼时效问题、撤销判决效力问题等。^[11](1)关于违法性继承问题，近藤崇晴法官在判决中表达了自己的意见：“像本判决这样，肯定项目计划决定的行政行为性后，作为先行行为的项目计划决定具有了公定力，故即使它违法，只要其公定力没有通过撤销诉讼被排除，其违法性就不会被作为后续行为的预换地指定、换地决定所继承，已经不能将作为先行行为的项目计划的违法作为后续行政行为被撤销的理由；这样一来，肯定项目计划决定行政行为性的结果就是，主张违法者不在此阶段提起撤销之诉的话，就不能在后续的预换地、换地阶段争论项目计划本身是否合法了；但是，像土地区划整理项目那样，根据项目计划的规定，对具体项目分阶段按部就班推进的程序，如下做法更具有合理性，即在早期阶段就让项目计划是否合法之争得到了结，而不允许在后面阶段后又回头争论一番。”近藤法官也讲到，一直以来，例外性地认可违法性继承的一般标准是“先行行政行为与后续行政行为构成持续的一连串程序，旨在产生一定的法律效果”，土地区划整理项目计划决定与换地决定不符合这一标准。违法继承性得到认可的典型例子是土地征收中的项目认定与征收裁决的关系。但是，这两者的关系是否能说成构成持续的一连串程序，旨在产生一定效果，也是有疑问的，无论如何，在只是从权利救济的实效性角度出发来肯定项目计划决定的行政行为性的本判决事例中，以公定力为前提来判断有无违法性继承的做法，也让人产生重大怀疑。另外，对城市规划决定这样的对区域内多数相关人产生影响的行政决定，没有明确的立法关照，通过解释论来认定项目计划决定具有行政行为性，故所有的相关人都应该对项目计划决定提起撤销之诉，而遗漏的相关人在后续行为中主张项目计划决定的违法性，不得不说这是强词夺理。^[12](2)关于诉讼时效问题，近藤法官认为，本判决之前决定的项目计划已经超过六个月，或者迫近六个月的，可以解释说具备《行政诉讼法》第14条第1款^[13]但书所说的“正当理由”而给予救济，本判决之后决定的项目计划一般不会出现诉讼时效问题。项目计划决定公告中，有告知可以提起抗告诉讼的还好，若没有，就要求利害关系人必须在项目计划阶段就主张违法的话，就与本判决多数意见所说的“权利救济实效性”宗旨背道而驰。(3)关于撤销判决效力问题，也就是，诉讼中，法院认可项目计划决定的行政行为性，并作出撤销该项目计划决定的判决后，该判决对原告以外的第三人是否有效的问题。对此，有相对效力说和绝对效力说这两种对立的观点。^[14]近藤法官认为，“行政上的法律关系一般要求规范统一，区别处理原告与原告以外者会引起行政上不必要的混乱，所以绝对效力说是妥当的”；“非诉讼当事人，却主张项目计划决定合法有效者，会因项目计划决定撤销判决的第三人效力而遭受不利，所以有必要保障利害关系人为自己申辩和举证的权利”；为了从程序上保障第三人，可以运用《行政诉讼法》第22条^[15]的诉讼参加制度、第34条^[16]的第三人再审之诉等。如何看待以不特定多数人为对象之行为的撤销判决的第三人效力，是一个与撤销诉讼目的相关的问题。即看成保护原告私人的权利利益呢，还是也重视纠正行政活动的违法性。从现行行政诉讼法的机制来看，相对效力说是妥当的，但从完善立法的角度说，还是希望在充实第三人保护程序的基础上，设置对第三人也予以约束的机制。^[17]土地区划整理项目计划被撤销后，从相对效力角度说，原告所有的土地就被排除在项目区域外，这样行政机关会变更项目计划，或者依职权撤销预留的项目计划；而从绝对效力角度说，整个项目计划就溯及既往地失效，这样只要不与原告之撤销判决的既判力相抵触，行政机关就可以再次制定项目计划；这样一来，不管采用哪种说法，实际上并不会产生很大差异。^[18]

本判决在没有改变行政行为概念情况，在没有完全否定附随效果论的情况下，变更了蓝图判决。行政行为概念在撤销诉讼中发挥着解释权利救济时间的功能。但一直以来，该功能在持续影响市民权利的阶段性行政活动中发挥不理想。本判决秉持权利救济实效性理念，开启了解决这一问题的新境界。日本已进入老龄少子化社会，各类城市都在发生变化。通过制定实施城镇建设规划，城市呈现顺应时代发展的新形象。在此背景下，旨在从整体上调整错综复杂利害关系的规划行政变得非常重要，应该更加从正面强调规划行政在一般行政法中的重要地位，考虑针对城市规划的特殊性，设计相应的复议诉讼制度。