日本城市规划法研究：蓝图判决与城市行政诉讼

1948年3月20日东京都知事发出公告，决定将高元寺车站附近地区作为东京都战灾复兴计划中的土地区划整理地区予以建设。1950年6月26日，该土地区划整理项目的设计获得建设大臣认可，并开工建设。随后项目设计发生变更(第一次变更)，1954年5月12日变更获得建设大臣认可后，继续建设。但项目仍然毫无进展，不得不再次变更项目计划。设计变更(第二次变更)于1950年3月31日获得建设大臣认可后，东京都知事予以了公告。项目区域内土地或者建筑物所有人或者租赁人对此不服，向东京地方法院提起诉讼，请求废止项目设计。但法院在判决“东京地判昭和35·3·10民集20·2·291”中驳回了原告的请求。一审原告随后向东京高等法院提起上诉，请求法院确认第二次变更后的项目计划无效。但法院在判决“东京高判昭和36·10·31行集12·10·2161”中以没有“直接导致具体变动”的效果为由，驳回了上诉。随后二审原告向最高法院提起了上诉。

最高法院作出了最终的判决，驳回了上诉。判决理由如下：(1)土地区划整理项目计划(包括计划变更)是土地区划整理项目的一连串程序中的一环，只是确定项目地区，并根据土地区划整理法及其施行规则的规定，从长远角度，以建设完善的市街地为目的，依据高度行政性、技术性裁量，一般性地、抽象地决定项目地区内宅地的土地面积、预留地的预定面积、公共设施的设置场所、项目实施前后的宅地总计面积比、项目的基础事项。所以，项目计划虽然有计划书，计划书中的设计图纸虽然记载了各宅地的地址、形状等，但与针对特定个人的具体行政行为明显不同，项目计划的实施会给利害关系人的权利产生怎样的变动，无法具体确定，即只不过具有该土地区划整理项目蓝图的性质。项目计划的这种性质不会因为公告行为发生变化。但被公告后，项目区域内宅地、建筑物的所有人在土地形质变更、建筑物的新建改建增建等方面受到一定限制。但这些限制只不过是为排除障碍，顺利推进该项目计划，法律特别赋予公告的随附性效果，不能作为项目计划决定或者公告本身效果而生成的权利限制。所以，在项目计划被公告阶段，项目计划不是直接针对特定个人的具体行政行为，也不是具体变动宅地、建筑物所有人、租赁人权利的行政行为。(2)项目计划是一连串土地区划整理项目程序的基本，随着后续程序的展开，会作出临时换地决定、命令转移拆除建筑等具体行政行为。这些具体行政行为可以导致具体的权利侵害。但项目计划本身具有蓝图的性质，另外，随着项目的推进，很快就会产生具体行政行为，而且在计划决定或者公告之前，项目计划会搁置相当时间。这样就很难说：在项目计划决定或者公告阶段，不允许提起撤销项目计划或者确认项目计划无效之诉，那在利害关系人权利保护方面就有缺失。在以抗告诉讼为中心的日本行政诉讼制度中，这样的诉讼缺失争讼的成熟性或者具体事件性。(3)在哪个阶段可以提起诉讼，是个立法政策的问题，不能说，不认可在所有阶段都可提起诉讼，就是剥夺了受审判的权利。不允许在项目计划决定或者公告阶段提起诉讼，并不是对土地区划整理项目导致的权利侵害关闭一切救济手段。为排除妨碍土地区划整理项目的障碍，行政机关向土地所有人等发出命令，要求恢复原状，或者转移拆除建筑物，对此可以提起撤销或者无效确认之诉。行政机关指定临时换地或者作出换地决定的，可以撤销该具体行政行为或者确认其无效。通过这些救济手段，可以充分达到对具体权利侵害给予救济的目的。

上述判决出来后，引起了学界的热议，批判之声不绝于耳：(1)关于附随性效果。本判决认为因为是附随性效果，所以不是个别而具体的行政行为。但是，效果是附随的，还是本质的，这与效果是否是个别具体的没有关系。更为重要的是，在项目计划公告变更了项目区域内土地形质的情形中，像需要都道府县知事许可这样的限制是否是个别具体的效果？本判决对此没有正面回应。(2)关于后续行为论。本判决认为不在项目计划决定或者公告阶段，而在指定临时换地或者转移拆除建筑物阶段提起诉讼，就可以解决问题。但是，原告因项目计划毫无进展，权利长期受到了限制，对此后续行为论无法解决。即使原告等待后续行为发生，造成既成事实后，提起诉讼并获得行政诉讼法第31条的情势判决，那也很难说达到了充分救济的目的。^[5](www.xing528.com)

蓝图判决作为最高法院的判决，发挥着先例的作用。在此后四十多年的时间里，城市规划行政诉讼的行政行为性问题，多数都参照蓝图判决的精神加以解决。例如，与住宅地区改良法上的项目计划认可相关的“最判昭和50·11·28讼月24·2·317”、与城市规划变更决定相关的“最判昭和62·9·22判时1285·25”、与土地区划整理的项目计划决定相关的“最判平成4·10·6判时1439·116”。与铁建公司申请计划认可相关的“最判53·12·8民集32·9·1617”。^[6]也有判决从计划的性质、纠纷的状况等角度，故意拉开与蓝图判决的距离，肯定行政行为性。例如，福冈高等法院1977年7月18日裁定指出，第一类市街地在开发项目计划的公告本身不产生具体的权利变动，但将来权利变动是确定的，公告之后短期内按计划实施的可能性极大，在变更权利的行为发生之前对此仍必须袖手旁观的话，构成对诉权的不必要限制，本案与蓝图判决的案情不同，损害与混乱会随着项目的推进而增大，权利人和实施者都希望尽早确定项目计划是否违法，所以认可了项目计划的行政行为性。大分地方法院1979年3月5日判决认为，很大程度地预想到一连串复合性行政过程会给当地居民的生命、身体等带来紧迫而重大的恶劣影响，而且事后救济还很困难，面对这样的特殊情况，可以认可行政行为性。^[7]