城市规划一般由一连串行为组成，城市规划也有不同的类型，所以城市规划行为具有复杂性，进而城市规划是否具有行政行为性，能否成为行政诉讼的对象，也具有复杂性，不能一概而论。从大的方面讲，城市规划有两个类型，一是与城市设施或市街地开发项目相关的项目型城市规划，一是旨在规范引导土地利用的综合型城市规划。前者是指城市规划被决定后，根据各个单行法，认可、决定、公告项目计划，实施换地决定、征收裁决等；后者是指城市规划决定建筑物用途、容积率、建蔽率等方面的规则；所以前者由被称为非完结型或动态型规划，后者被称为完结型或静态型规划。[2]在争论城市规划有无行政行为性的诉讼中，不论是项目型城市规划，还是综合型城市规划，判例都否定了城市规划决定本身的行政行为性，如与用途地域指定相关的“最判昭和57·4·22民集36·4·705”、与高度地区城市规划变更相关的“最判昭和57·4·22判时1043·43”、与第一类市街地再开发项目城市规划决定相关的“最判昭和59·7·16判自9·53”、与地区规划的城市规划决定相关的“最判平成6·4·22判时1499·63”，等等。[3]
但是，对项目型城市规划的中间阶段行为，如项目计划决定等，判例经历了变化。1966年最高法院在高元寺土地区划整理项目判决(最大判昭和41·2·23民集20·2·271，又称“蓝图判决”)中否定了项目计划的行政行为性。否定论由此长期支配日本实务界和学界。2004年日本行政诉讼法进行了重大修改，修正撤销诉讼中心主义，追求救济方法的多元化和多重化成为改革目标，而城市规划法领域则成为该改革的试金石。同时判例也朝着灵活解释行政行为性的方向发展。肯定行政行为性的代表性判例有，与工伤就学援护费不支付决定相关的“最判平成15·9·4判时1841·89”、与通知违反食品卫生法相关的“最判平成16·4·26民集58·4·989”、与劝告中止开设医院相关的“最判平成17·7·15民集59·6·1661”、与劝告减少病床数相关的“最判平成17·10·25判时1920·32”、与市立保育所废止条例相关的“最判平成21·11·26判时2063·3”。[4]2005年最高法院在小田急高架诉讼判决(最大判平成17·12·7民集59·10·2645)中肯定了城市规划项目认可行为的行政行为性。最引人关注的是，2008年最高法院终于在滨松土地区划整理项目判决(最大判平成20·9·10民集62·8·2029)中认为，市町村实施的土地区划整理项目中的项目计划决定符合抗告诉讼对象所要求的行政行为性。否定论的统治局面终于宣告终结，城市规划诉讼历史开启崭新一页。(www.xing528.com)
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