日本城市规划法研究：受益者负担金制度及其法源

日本在1919年的旧《道路法》和旧《城市规划法》中，首次正式确立受益者负担金制度。当时的报纸《法律新闻》(1056号，1919年2月10日)对此积极评价道：以前“矿山业者、地主、房主等即使因自治体的道路新建改建而获得特别利益”，也不被课赋负担，受益者负担金制度的设立改变了这一不合理状况，“合乎时宜”。在东京市1911年度城市规划财源中，受益者负担金收入达8.8%，成为当时较重要的财源。^[27]战后，日本先后于1952年和1968年制定了现行的《道路法》和《城市规划法》，受益者负担金制度仍延续于新法之中。《城市规划法》第75条规定：“存在因城市规划项目而明显受益者时，国家、都道府县或市町村可以让受益者在受益的限度内负担该项目所需费用的一部分。”1983年后，日本地价开始明显上涨，东京市中心的地价更是出现了暴涨情况。为此，日本于1989年制定了《土地基本法》，“受益者负担”成为该法的重要精神，这为受益者负担金制度提供了新的权威性法律依据。除此之外，日本还在河川法、港湾法、防沙法、共同沟法、企业合理化促进法等许多法律中规定了受益者负担金制度。在前述法律中，很多都授权内阁、部委、地方制定相应的政令或条例，如关于下水道建设中的受益者负担金，建设省就制定了条例，而后，市町村以建设省条例为模本制定了自己的条例。

德国在联邦法层面确立受益者负担金制度的是1960年的《联邦建设法》(Bundesbaugesetz)。该法是德国首部系统规定都市规划制度的法律，在立法权限一直不明确的地区设施建设领域，行使了第一次立法权。^[28]其中，“地区设施建设”部分(第6部)设置了“地区设施负担金”(Erschliessungsbeitrag)的规定。如第127条规定：市镇村为了填补自己在地区设施建设中所支出的费用，原则上可以向周边土地所有人或地上权人征收地区设施负担金，但仅限于法律规定的地区设施。1976年联邦建设法进行了一次修改。1987年，德国将《联邦建设法》与《都市建设促进法》(Stadtbauforderungsgesetz)统合成《建设法典》(Baugesetzbuch)，完善了地区设施范围、事前支付等方面的内容。建设法典还规定了“调整金”(Ausgleichsbetrag)，“被正式确定为再开发区域内的不动产所有人，必须交纳与因再开发而带来的不动产价格上升额相当的调整金”(第154条)。此外，在1960年《联邦建设法》之前，各州的地方税费法(Kommunalabgabengesetz)，如1893年普鲁士地方税费法，已存在负担金(Beitrag)的规定，有的仍然沿用至今。综上所述，德国的受益者负担金主要由建设法典上的负担金(地区设施负担金和调整金)和各州地方税费法上的负担金构成。

在美国，受益者负担金一般称为特别负担金(special assessment)。州宪法、州法律、自治体设置法、条例是特别负担金制度的法源。很多人认为美国的特别负担金制度起源于英国，但对此进行过历史研究的戴蒙德(Diamond)却认为，从作为都市基础设施建设的主要财源而为全国诸城市所广泛应用的角度来看，特别负担金制度是在美国诞生的制度。纽约州纽约市于1807年前已确定迈哈顿岛全域的道路规划，在这些道路的建设中，特别负担金制度被积极应用，且明显提高了道路的建设速度，纽约州率先实现了道路建设中受益者负担机制的法制化。^[29]直至20世纪初，特别负担金制度在美国公共事业发展中一直发挥着重要作用，但随着经济恐慌期的到来和制度本身的滥用，它也逐渐衰退，而到20世纪90年代又出现了复苏的迹象。^[30](www.xing528.com)

日本、德国、美国的受益者负担金制度都有着较长的历史，都有着正统的法源。在立法方式上，日本和德国形成了中央立法与地方立法相辅相成的状态，而美国没有联邦层面的立法，相关的法制和纠纷多停留于州法和州法院。在中央立法层面，日本将受益者负担金制度的具体规定分布于众多的特别法之中，而德国在一部统一的建设法典中对该制度进行较详细的规定。