电线共同沟：实现电线地中化，城市规划法

如前所述，日本《城市规划法》等法律法规有地下空间利用的相关规范。本书作者较早关注地下空间利用的法治化问题，出版了专著《城市地下空间利用法律制度研究》(知识产权出版社2008年版)。该书对日本城市地下空间利用的一般情况、基础性法律制度和问题进行过介绍和探讨。在此就不再赘述地下空间利用的一般性问题，而是选择共同沟这一颇有特色和现实意义的专门领域，展开介绍和讨论。

(一) 共同沟二法

日本于1963年制定了《共同沟建设特别措施法》(日文为“共同溝の整備等に関する特別措置法”，以下简称“共同沟法”)，于1995年制定了《电线共同沟建设特别措施法》(日文为“電線共同溝の整備等に関する特別措置法”，以下简称“电线沟法”)。两法有一定的重合，《电线共同沟法》是在《共同沟法》出台后，面对电线的特殊性，面对电线地中化实践需求等，在《共同沟法》基础上，进行的更专门立法。所以《电线共同沟法》规定，道路管理者依据《电线共同沟法》而建设的电线共同沟不适用《共同沟法》的规定。

《共同沟法》上的共同沟更大，可安放通信电缆、电线、煤气管、自来水管、工业水管、下水管等(以下有时称一般共同沟)。电线共同沟，顾名思义仅安放电线，规模更小。《共同沟法》和《电线共同沟》的立法目的基本相同，即保护道路结构和道路交通顺畅。此外，《电线共同沟》还追求景观建设。两种共同沟都必须在指定的道路中建设，即道路指定是共同沟建设的前提。建设一般共同沟的道路由国土交通大臣认定，建设电线共同沟的道路由道路管理者认定，应该说后者更便于认定。在交通非常密集或者预测非常密集的道路，因频繁实施挖掘路面而有可能对道路结构和道路交通产生明显妨碍时，国土交通大臣、道路管理者可以将该道路指定为共同沟建设道路、电线共同沟建设道路。《电线共同沟法》还赋予市町村请求道路管理者将辖区内道路指定为电线共同沟建设道路。两法在共同沟的建设与管理、费用承担、规程、复议等方面差别不太大。建设共同沟时，占用预定者(管线单位)要承担部分建设费用，共同沟建好后，道路管理者向占用预定着给予占用许可，管线单位在占用期间要承担共同沟的管理费用。

上海市于1994年开始建设共同沟，已建成张扬路、安亭新镇、世博园区等三条共同沟，总长度约23.2公里。2014年4月《上海市地下空间规划建设条例》实施，2009年3月《天津市地下空间规划管理条例》实施。它们都规定要推进共同沟建设，但对共同沟都着笔不多。也就是说，共同沟法在我国还有很大的建设空间。

(二) 无电线杆化(www.xing528.com)

日本是一个电线杆非常多的国家，据说有3500万根，差不多与作为日本象征的樱花树相同。^[24]电线杆在自然灾害时会妨碍救灾活动，平时会妨碍行人通行，尤其是轮椅车的通行，也大大影响了城市景观。为此，日本的各级政府推行无电线杆化政策。在国家层面，1976年起制定实施了三期《电线地中化规划》，之后又制定实施了《新电线地中化规划(1999—2003)》、《无电线杆化推进规划(2004—2008)》，之后是当前正在实施的《无电线杆化指南》。而且，1994年制定了《电线共同沟》，2015年修改《道路法》，禁止在紧急运输国道上新设电线杆，2016年制定了《无电线杆化推进法》(日文为“無電柱化の推進に関する法律”，以下称“无电线杆法”)。地方政府层面，对应中央规划和指南，制定实施了自己的规划或实施计划，有的地方出台了地方性法规，如《东京都无电线杆化推进条例》(以下称“东京无电线杆条例”)、《茨城市无电线杆化条例》等。截止到2017年末，在47个都道府县中，东京、大阪、兵库等建设比较快，但即使是最快的东京，其道路的无电线杆化率也只接近5%，从大城市(特别区、政令市)角度看，超过5%的也只有东京23个区、大阪市和名古屋市。^[25]无电线杆化工作取得了成绩，但进一步推进的空间还很大。

东京目前面临的一大威胁是首都直下型地震，故需要把东京建成抗震能力强的城市，为此需要将电线埋入地下，消除电线杆。东京都从1986年起，制定实施过7次无电线杆化推进规划。无电线杆化的最主要方法是电线地中化，即通过将电线杆埋入电线共同沟内来消除地面电线杆。截止到2017年末，东京都内无电线杆的都道总长913公里，地中化率为39%，中心街区的地中化率达到96%，与伦敦、巴黎等欧美主要城市相比，水平依然很低；截止到2016年末，东京都内的都道上有电线杆5.7万根，区市町村道上有62.9万根。^[26]2018年3月，东京都公布了新的《东京都无电线杆规划》，规划期为2018年至2027年的10年。根据该规划，无电线杆化的基本方式是电线共同沟；重点建设地区从中心街区扩大到七号环线以内区域；强化区市町村的工作及其援助，一般情况下1公里电线共同沟成本约5.3亿日元，就区市町村道的无电线杆化费用，国家补助55%、都补助22.5%，自己承担22.5%；东京都全额补助区市町村无电线杆化规划的制作费用；用低成本方法施工的，都由国家承担全部工程费。通过这些措施，实现电线入地化率快速、明显的提高。

无电线杆化是日本全国上下推行一项城市规划领域的大政策，由国家层面的《电线共同沟法》《无电线杆法》，以及地方层面的条例，如《东京无电线杆条例》予以保障实施。正是有《电线共同沟法》《无电线杆法》等法律法规才有了最重要、最具体的抓手，才可能成为篇幅简洁的法。该法的目的是，就推进无电线杆化，规定基本理念、国家和地方政府的责任、无电线杆化推进规划编制及其他必要事项，由此综合、有计划、迅速地推进无电线杆化政策，助力防灾、交通安全且畅通、良好景观形成等，进而保障公共福祉、提高国民生活水平、促进国民经济健康发展。根据《无电线杆法》，设置和管理电线杆和电线的企业有责任尽量少在道路上设置电线杆和电线、尽量撤走电线杆和电线，要与国家和地方政府合作，开发无电线杆化技术；为综合、有计划、迅速地推进无电线杆化政策，国土交通大臣必须制定无电线杆化推进规划，各都道府县、市町村也要尽力制定各自的无电线杆化推进规划；为让国民广泛理解无电线杆化的重要性，11月10日被确定为无电线杆化日；国家和地方政府认为特别有必要时，可以实施禁止或限制道路占用等措施；政府必须实施无电线杆化所必需的法制、财政、税制等方面的措施。

近年来，上海大力实施架空线入地及合杆整治工程，如前所述，2019年完成120.5公里任务，成绩不小。从长远角度看，为让该工作长期持续，越做越好，需要从共同沟和电线地中化两个角度对其加以制度化和法治化。思考共同沟和电线地中化立法时，有以下几点需要注意：第一，恰当体现共同沟的公益性，首先可以在立法目的部分明确公益性；将保护道路结构、维持顺畅交通、维护管线安全等作为法律的宗旨。其可以通过建立许可制来体现公益性，管线单位进入共同沟时需要得到行政机关的许可，此许可行为与很多许可行为一样，与公益发生紧密关联；再次，可以通过建立政府投资为主、管线单位投资为辅的建设运营费用分担模式来体现公益性。第二，合理配置共同沟费用，首先可以在法规中将费用分担确立为一项原则，共同沟与道路不同，不具有纯粹的公益性，不应该只让政府承担全部费用，而应该由政府和各个管线单位共同分担费用；其次必须明确费用分担的方式和标准，共同沟费用可分两大块，即建设费用和管理费用，由于共同沟建好后，完全交由管线单位使用，管线单位由此产生收益，所以管理费用可以完全由管线单位承担。第三，促进共同沟高效利用，首先是明确管线单位将管线铺入共同沟的义务；其次是因地制宜地建设不同类型的共同沟，共同沟技术发展到现在，已经出现了不同的类型，既可以有“大而全”者，也可以有“小而精”者。第四，重视共同沟规划，首先是要确立规划在共同沟法制中的重要地位；其次是要科学民主地规划共同沟，即在制订共同沟规划过程中体现科学性、民主性；再次是丰富共同沟规划的内容，规范文本的结构、内容及其详细程度等应该在共同沟法制中得到规范。共同沟的法制化及其不断进步是法治国家的要求，是城市规划法治的要求，也是当下客观实践的要求，应该稳步推进共同沟立法。