建筑确认机构：从事建筑确认工作的民营机构

拟建设、大规模修缮或者改装一定的建筑物的，应当在开工之前向建筑主事^[58]确认其建设、修缮或者改装计划符合建筑标准规定，并获得确认证书，这就是建筑确认。建筑主事收到确认申请后，依据国土交通大臣制定的“确认审查方针”进行审查，符合规定的，交付确认证书，不符合规定的，交付记载理由的不符合通知书。

(一) 需要建筑确认的情形

并不是全国所有的土地、所有的建筑物都必须接受建筑确认，相关情况参见表4-1。^[59]

表4-1　需要建筑确认的情形

(二) 建筑确认的内容

简单说，建筑确认的内容就是看拟建是否符合建筑标准规定。这是一项机械的判断工作，似乎没有什么裁量空间，所以除建筑主事有建筑确认权外，法律还授权民间组织的确认检查机构从事建筑确认事务。但是，要判断某个具体的建筑物是什么用途的建筑物时，裁量的余地很大，但法制度对此不够重视。《建筑标准法》对附款(条件)没有进行规定，所以不能将工程中的安全措施设定为建筑确认时的条件，即使法律规定了预防工程现场地基陷落、工程设施倒塌等预防义务(第90条)，特定行政机关对工程中所使用的规模较大的建筑物，可以命令采取工程安全措施(第90条之2)，另外，增改建不特定多数人使用的既有建筑物或地下建筑物的，必须制作安全对策计划并向特定行政机关报告。^[60]

建筑确认行为的依据是建筑标准规定。大体包括两类，一是《建筑标准法》和根据《建筑标准法》制定的行政法规、规章、规则中的规定；一是其他与建筑物基地、结构、建筑设备相关的法律和根据该法律制定的行政法规、规章、规则中的规定。关于第二类，尤其是被行政法规特别指出的规定，如被行政法规《建筑标准法施行令》列举出的《消防法》第9条、15条、17条，《城市规划法》第29条第1款、第2款，第35条之2的第1款等。面对这么多法规，建筑主事要对建筑申请一一作法规适合性审查确实不容易，所以《建筑标准法》规定，建筑主事收到有关防火地区、准防火地区的建筑确认申请，或者其他地区集体住宅的建筑确认申请时，应当通知消防首长，没有消防首长的同意，不得作出建筑确认。审查屎尿净化槽或者《建筑物卫生环境保障法》第2条第1款规定的附属于娱乐场所、百货店、商店、事务所、学校、集体住宅等的建筑物时，应当通知保健所长，在获得其意见后再实施建筑确认行为。

(三) 建筑确认的主体

现行法律规定承担建筑确认职责的有两类主体，一类是建筑主事，一类是确认检查机构。建筑主事是市町村或者都道府县的公务员，具备一级建筑士资格，^[61]并有两年以上建筑行政事务经验。建筑主事由市町村长或者都道府县知事任命。行政法规所认定的人口二十五万以上的市必须设置建筑主事。市町村可以设置建筑主事，但应当预先与都道府县知事协商。

确认检查机构是从事建筑确认工作的民营机构。在放松管制、民营化的浪潮中，1998年《建筑标准法》修改，允许民营机构进入建筑确认领域，确认检查机构成为建筑确认的主体。确认检查机构由国土交通大臣、知事指定。承担具体确认、检查事务的检查员必须接受资格审查，从合格名单中选出。接受确认检查机构的确认，并获得确认证书的，该确认和确认证书视为建筑主事实施的确认和确认证书。很多的建筑确认都由该民营机构实施。

但是，民营机构有着逐利的本性，实践中由此会发生一些问题。建筑确认是项比较复杂的工作，需要时间。而申请人是希望越快越好。民营机构为了获得顾客，就一味满足顾客需求，放松审查，快速确认，造成类似2005年抗震伪造事件这样的社会大问题。总结经验教训后，2006年《建筑标准法》修改，亮点是必须由都道府县知事来判断建筑主事或者确认检查机构对一定规模以上的建筑物是否进行了适当的结构计算。保障安全是最重要的公益，将与安全相关的建筑确认事务委托给民营机构不无问题。申请确认的建筑业者觉得利润不好的话，就很有可能轻视安全而偷工减料，假如民营确认检查机构过剩的话，那它们就很有可能将申请者的希望反映到确认行为之中。即使要委托给民营机构，也应该保证经常有公共机关对其实施严格监督。^[62]

(四) 检查与处理(www.xing528.com)

建筑工程竣工后，必须接受建筑主事或者确认检查机关的竣工检查。符合建筑标准规定的，颁发检查合格证。只有获得该检查合格证后，建筑业主才可以使用该建筑物。另外，行政法规规定的向三层以上集体住宅的地板和梁配置钢筋的工程等还需要接受中期检查，合格的，颁发中期检查合格证。

对检查不合格的建筑物，特定行政机关可以命令建筑业主、建筑商、现场管理人、所有人、占有人等停止施工，或者采取拆除、转移、改建、增建、修缮、改装、禁止使用、限制使用等必要措施。原则上，命令由特定行政机关作出。情况紧急的，建筑监视员可以命令停止施工、临时禁止使用、限制使用。这些命令缘于建筑计划违反建筑标准规定，即使建筑主事没有发现并颁发了建筑确认书，建筑物也是违法建筑物，也要采取上述纠正措施，采取措施时也并不需要以撤销建筑确认为前提。相反，即使违反建筑计划，但却符合建筑标准规定的，不会被命令作纠正措施。符合建筑标准规定是建筑业主的责任。^[63]当然，没有获得建筑确认，但建筑行为符合建筑标准规定的，也是违反程序的违法行为，对建筑业主、工程施工者要处以1年以下有期徒刑或者100万日元以下罚金。

为了保障前述命令得以落实，《建筑标准法》设置了处以3年以下有期徒刑或者300万以下罚金等罚则。但实践中据此处理的情形不多，其有效性不大。受抗震伪造事件的影响，对违反重要规定的行为，加大了刑罚力度，但效果不无疑问。另外，从一般法理出发，《行政代执行法》上的代执行也可以适用于此，为此，《建筑标准法》第9条第12款规定，对不采取措施的，或者履行不充分的，或者无法在规定期限内履行完毕的，特定行政机关可以自己实施，或者让第三人实施。但是，因为纠正措施很多，拆除措施显得太严厉，有违反比例原则之嫌，所以代执行也不怎么使用。^[64]特定行政机关作出纠正措施命令后，将向国土交通大臣、都道府县知事通知该建筑物的设计者、工程监理人、工程承包人、宅地建筑物交易者、净化槽制造业者的名称等。国土交通大臣、都道府县知事应当根据建筑士法等采取撤销执照或许可、责令停业及其他措施。

建筑物不断老化，放置不管明显会带来危险，或者明显给环境卫生造成损害时，特定行政机关可以劝告相关人采取拆除、转移、增改建、修缮、改装、中止使用、限制使用建筑物等必要措施；对不听劝告者，可以命令其采取措施。上述危险、损害就要发生的，可以作出纠正措施命令。对违反集体规定，明显妨碍公益的既有建筑物，在取得市町村议会同意后，特定行政机关可以命令拆除、转移、增改建、修缮、改装、中止使用、限制使用；对此，市町村应当补偿命令所产生的损害。

(五) 既有不合格建筑

既有不合格建筑是指，建设时符合建筑标准法等的规定，但建成后因法规修改或者城市规划变更而变得不符合规定的建筑物。既有不合格建筑不是违法建筑物，可以一如既往地存续着。但将来要改建、增建时，则必须按照改建、增建时法规的要求实施。法治国原理要求法的安定性与信赖保护，限制具有不利效果之法律的溯及适用。另外，从现实角度看，之所以如此，主要是两个理由，一是对通过新法规所要实现的法益与迎合新法规所需费用进行比较发现，后者费用庞大，不可取；二是这样的建筑物太多，所需费用太大，实现的可能性小，结果会让法规成为摆设。这针对的是一般情况。也有特殊情况。对像病人、残障人士等使用的一些建筑物，对新的建筑标准有着更急迫的需求，一味否定既有建筑物对新标准的积极应对，也是不恰当的。对这类建筑物，除了让其所有人、管理人等满足单体规定外，还需要让其承担在一定期间内采取应对措施的义务。^[65]重建、增改建、大规模修缮、改装的话，有义务适用新规定。而实践中，不只是增改建、修缮部分，而是要求整个建筑物符合新规定。这就太严格了。例如，医院所处的地方原来是准工业用地，当该准工业用地被改定为工业用地后，该医院就成为既有不合格建筑物，假若增改建医院时适用新规定，那整个建筑物就不能作为医院而使用，增改建也就无法实施。^[66]事实上，2004年《建筑标准法》修改，对这些情况放松了管制标准，比如，既有不合格建筑物增建后的面积不超过原来1.2倍的，可以增建。^[67]

(六) 建筑确认的救济

最高法院在判决中指出，“建筑确认，是建筑标准法第6条第1款之建筑物的建设工程开始前，公权性地判断该建筑物建设计划是否符合建筑相关规定的行为，具有不获得确认，就不得实施工程的法效果，目的是防止出现违反建筑相关规定之建筑物”；^[68]“(建筑)确认本身具有基本无裁量余地之确认性行为的性质；符合条件的，建筑主事应当尽快作出决定”。^[69]最高法院主张确认行为说。

对建筑确认结果不服的，可以提起复议，复议后，仍不服的，可以提起行政诉讼。建筑标准法采取了复议前置主义，即只有经过复议后，才能对建筑确认提起行政诉讼。对特定行政机关、建筑主事或者建筑监察员、都道府县知事、确认检查机构等的行政机关不服的，可以向市町村或者都道府县的建筑审查会申请复议。建筑审查会应当在受理复议申请后的一个月内作出决定。建筑审查会在作决定时，应当要求复议申请人、特定行政机关、建筑主事、建筑监察员、都道府县知事、确认检查机构及其他相关人或者其代理人出场，进行公开审理。对建筑审查会的复议决定不服的，可以向国土交通大臣申请再复议。

(七) 建筑确认制度的问题

建筑确认制度宗旨是通过坚守建筑底线来形成良好的城市空间。日本社会一直以来就崇尚建筑自由，建筑自由理念深入人心、深入法规之中。《建筑标准法》等法规制定的是最低标准，而这个标准就是与建筑自由理念相协调的产物。作为落实建筑标准的重要制度，建筑确认制度也秉承建筑自由理念，最小限度地限制建筑权利人。一般而言，与许可相比，确认没有什么裁量的空间，面对申请人的申请，根据清楚的数值标准等作出判断。而许可一般给许可权人更多的裁量权，尤其是那些存在名额限制的许可。建筑标准法没有采用许可制，重要原因是在许可权人与建筑权利人的关系中，许可权有更多的地位优势，可以面对建筑情形作出更多的自由裁量，建筑权利人有更多的不确定感，许可制不利于体现建筑自由。但是，现代社会对城市规划有着更多需求，形成良好的城市空间、景观等都是普遍愿望。建筑确认制度很难说是有效控制城市空间的有效手段，日本的建筑规范制度也很难说是为形成良好城市空间而采取的建筑控制方法。在此背景下，为建设美好城市，日本《城市规划法》等除建立建筑规范制度外，还建立了建筑协定制度，确立地区规划制度等。还是应该像开发许可制在土地利用管制中的地位那样，就控制城市空间的集体规定设置建筑许可制，从体系上赋予其在《城市规划法》中的明确地位。^[70]