日本城市规划法研究：许可纠纷及复议前置机制

开发许可是城市土地利用管制的重要方式，一头关涉开发者的重大利益，一头牵着公共利益。私人利益与公共利益、私人之间的重大利益有时在此相互纠结在一起，形成开发许可纠纷。法律为解决这类纠纷设置了复议、诉讼等纠纷解决机制。开发许可是现代社会比较典型的行政行为类型，可以对其申请复议或者提起诉讼。但实践中，许可纠纷往往关涉的利益重大，有时涉及的人特别多，解决起来有时很困难，存在不少需要探讨的地方。

(一) 复议

对许可纠纷，城市规划法设置了复议前置机制。即复议是诉讼的前置程序，不经过复议，就不能提起诉讼。许可申请人对都道府县知事等的许可或不许可决定不服的，可以向“开发审查会”申请复议。开发审查会受理复议请求后，必须在两个月内作出复议决定。开发审查会在作决定之前，应当要求复议申请人、都道府县知事等、其他关系人、代理人等出场，进行公开的对辩审理。不经过开发审查会的复议，不得提起行政诉讼，但以与矿业、采石业、沙砾采掘业的协调为由而向公害协调委员会申请裁定的情形除外。开发审查会是设置于都道府县等内的具有独立性的审查机构，由五名委员组成，委员从法律、经济、城市规划、建筑、公众卫生或行政方面有丰富经验和学识的人中产生。

(二) 诉讼

开发许可是典型的行政行为，对开发许可决定不同，可以提起行政诉讼，按照法律规定和一般法理推进的话，纠纷一般都能解决。但实践中，围绕着原告适格、诉益等，形成了开发许可诉讼难点案例和问题，引起了实务界和学界的探讨。

1. 原告适格方面

原告适格是诉讼的起点，提起诉讼的人没有原告资格的话，诉讼就无法往前推进。根据日本《行政诉讼法》，要成为合格原告，其必须是与行政行为的撤销“有法律上利益者”。开发许可诉讼关系中，除开发许可申请人、行政机关是利益攸关方外，可能还有别人，如开发地区周边居民也是利益攸关方。那么，周边居民到底具不具备原告资格？这要具体案件具体分析，关键点是看其是不是“有法律上利益者”。作此判断时，不能只依据作为行政行为根据的法令条文的文字，而应当考虑该法令的宗旨与目的，以及该行政行为中应该被考虑利益的内容与性质。而在考虑该法令的宗旨与目的时，有相关法令与该法令目的相通的，应当参考该相关法令的宗旨与目的；在考虑利益的内容与性质时，也应当考量行政行为违反法令后被侵害利益的内容与性质及其被侵害的样态与程度。(www.xing528.com)

1997年最高法院在判决“最判平成9·1·28民集51·1·250”(请求撤销开发许可决定判决)中开始认可开发区域周边居民的原告资格。在该案中，开发行为是要挖掘坡度很陡的部分斜面，整理土地，设置护壁。《城市规划法》第33条第1款第7号规定，为了防止地面下沉、坍塌、出水及其他灾害，工程设计中应该包含改造地面、设置护壁或排水设施及其他必要的安全措施。这是一项许可标准，目的是保护人身安全。从该目的和通过开发行为拟保护的利益的内容、性质等来看，因坍塌而直接受害的开发区域内外一定范围内居民的人身安全应该作为个别利益加以保护。这样，开发区域内土地是很可能发生坍塌的土地时，遭受坍塌之直接损害地域内的居民是有法律上利益者，在行政诉讼中原告适格。

2005年最高法院在判决“最判平成17·12·7民集59·10·2645”(小田急高架项目诉讼判决)中从保护生活环境利益角度认可了开发区域周边居民的原告资格。在该案中，开发行为建成的立交会产生噪音、震动等，进而明显影响居民的身体健康和生活环境。《城市规划法》第13条第1款规定，城市规划应当符合根据公害对策基本法而制定的公害防止规划。该条的宗旨在于要求采取防止因噪音、震动而明显损害身体健康和生活环境的措施。另外，开发行为所在地的东京都的环境影响评价条例也要求在决定城市工程规划时，应当通过环境影响评价来关照公害防止。《环境影响评价法》在第33条至37条确立了环境影响评价与大工程行政许可的紧密联系，进而紧密联系上了《城市规划法》上的开发许可。这样，在开发许可诉讼中，环境影响评价法就成为判断“有法律上利益者”时的相关法令。^[36]影响环境行为由此就可能解释为侵害法律上利益。反复持续受到噪音和震动侵害，很可能显著侵害身体健康和生活环境，与工程许可相关的规定可以说是在保护居民不直接遭受生活环境方面显著损害这一居民的具体利益，该具体利益不被一般公益所吸收。所以，该案中因噪音和震动而使得身体健康和生活环境直接遭受显著损害的工程周边居民是合格的原告。

2006年最高法院在判决“最判平成18·3·30民集60·3·948”(国立市公寓判决)中说道，“城市景观作为良好风景，让人类的历史和文化环境有型化，形成丰富的生活环境，是有客观价值的”“居住在该良好景观附近，每天都享受该风景者，与侵害良好景观之客观价值的行为有密切的利害关系，享受该良好风景的利益是法律上值得保护的利益”。从景观利益角度认可原告适格。该判决是民事判决。而作为同案的行政判决，“东京地判平成13·12·4判时1791·3”认为只要满足如下条件，就可以说建筑标准法也具有保护个人景观利益的旨趣，一是存在通过忍受因建筑规范导致财产权受限而获得景观利益这一互换型利害关系；一是通过客观数值而明确了作为保护对象的利益的范围与内容外延。

2. 诉益方面

与原告适格一样，诉益也是诉讼成立的要件之一。在开发许可诉讼实务中，有时会出现诉益之争。比如，开发许可诉讼进行过程中，开发工程完成，其诉益是否能得到认可？是否撤销开发许可？另外，根据《城市规划法》，行政机关可以对违反许可内容行为作出纠正命令。^[37]该纠正命令与开发许可是什么关系？最高法院判决“最判平成5·9·10民集47·7·4955”认为：“开发许可具有没获得开发许可就不能合法实施开发行为的法效果，反过来说即是，具有促使开发行为合法实施的效果。”开发工程结束后，该法效果消失，也就没有诉益。在该判决中，就为什么应当认为上述开发行为的法效果随着工程结束而消灭，法庭给出的理由是，只要开发行为违法，就应当作出要求纠正该违法行为的纠正命令，而不管此前开发许可到底如何。但是，符合开发许可后，就会颁发检查合格证。对此，藤岛昭法官表达了如下补充意见，即法律没有考虑违反许可标准的开发许可，所以工程即使符合开发许可内容，若在客观上违反许可标准，知事等可以拒绝交付检查合格证，可以发布纠正命令，这样一来，开发许可就不会成为检查合格证拒绝交付、纠正命令的法律障碍，所以，工程结束后，请求撤销开发许可、检查合格证的诉讼是欠缺该利益的。^[38]最高法院在该判决中的逻辑是，纠正命令与开发许可没有关系，它以开发行为是否客观符合《城市规划法》第33条所规定的要件为标准而作出；即使存在开发许可，也可以发出纠正命令，即使作出了撤销开发许可的判决，该判决也没有要求作出纠正命令的法约束力。^[39]这个逻辑也被后来的判例“最判平成11·10·26判时1695·63”所继受(详情见“司法实践”章)。

那么，当事人能否在诉讼中请求法院作出判决，要求行政机关根据城市规划法第81条作出纠正命令？《城市规划法》虽然规定行政机关有作出纠正命令的职责，但并没有赋予公民或组织以申请行政机关作出纠正命令的申请权。在此情形下，向法院起诉请求行政机关作为的诉，在日本行政诉讼法上称为非申请型赋义务之诉。提起这种诉讼，行政诉讼法规定一要件，即行政机关不作为的话，将产生重大损害。在判断是否产生重大损害时，要考虑损害得以恢复的程度、损害的性质与程度、行政行为的内容与性质。所以，法院在判断是否要求行政机关作出纠正命令时，要对重大损害进行判断，认为损害重大的，可以要求行政机关作出纠正命令。