开发行为是要开发城市土地，形成市街地。市街地必须配备必要的城市基础设施及其他公共设施。在此过程中，开发许可与公共设施形成紧密关系，主要体现在获得开发许可时的事前协议或同意上、开发行为所建公共设施的管理上、开发行为所建公共设施的费用负担上。[27]开发许可的申请人必须预先与既有公共设施的管理者协商，并获得其同意。若不这样，开发行为就有可能产生道路交通堵塞等情况。当开发行为本身也包括公共设施建设时，申请人必须预先与未来公共设施的管理者进行协商，这有利于今后公共设施的良好管理。比如开发区域内道路修好后，交由市町村管理，而开发者和市町村在事前就要协商好。开发行为建成公共设施后，原则上在建成的第二日起，交由公共设施所在的市町村管理，而公共设施所在的土地也属于公共设施管理者。开发行为所建公共设施的建设费用，含土地的取得费用原则上由开发者负担，但该公共设施是干线道路等的主要公共设施时，可以向国家或地方政府请求与该土地的取得费用相当的费用。
开发者取得公共设施管理者的同意后，在申请开发许可时，应当将同意书附带在申请书上一并提交。不提交同意书的，被认为申请不合格，无法获得许可。实践中，对在自己管辖区域内进行的开发行为并无许可权的市町村为了反映当地人的意见，有时会向开发者说不同意。就该不同意的合法性问题，能否提起行政诉讼，判例和学说没有形成统一的看法。[28]1995年最高法院否定了该不同意决定的行政行为性，认为：“行政机关的拒绝行为是公法上的判断行为，表明该开发行为不利于公共设施的适当管理。得不到同意的话，给公共设施带来影响的开发行为就无法合法实施，这只是一种结果——只有满足前述要件时法才认可这样的开发行为，而拒绝行为本身不具有禁止或限制开发行为的效果。开发行为者即使没有获得同意，不能实施开发行为，其权利或法地位也没有被侵害，所以不能说拒绝行为给国民的权利或法律地位造成了直接影响。”另外，《城市规划法》在第50条、51条列举了可以复议和诉讼的情形，公共设施管理者的不同意不在其列。[29]对最高法院的判决，学者安本典夫表达了不同的看法，认为即使法效果要依据法律产生，但这也不影响公共设施管理者不同意的行政行为性，例如，户口迁移申请因根据公职选举法登记选举人而产生了选举权有无的法效果，所以具有行政行为性，也就在此前提下，最高法院在“最判平成15·6·26判时1831·94”中判决维持原审判决，撤销了不受理决定；《城市规划法》第50条没有列举也不是否定其行政行为性的决定性根据。[30]但是，用“同意”一词，而且第52条确实没有列举，这能让人感觉到立法者不让其进入行政诉讼的心思。在公共设施管理者不同意的情况，依然提出申请后，行政机关会以申请不合法为由作出不许可决定。对此，当事人可以提起撤销不许可决定的诉讼，要求行政机关履行许可义务，当然可以在诉讼中主张公共设施管理者不同意决定的违法性。这样，即使开发许可权人没权审查该违法性，但法院有权审查。[31]2000年《城市规划法》修改，在第32条中增加一项，强调为了适当管理公共设施，公共设施的管理者应当进行协商，即明确公共设施管理者推进协商的义务。(www.xing528.com)
通过上述诉讼之争，透出了一个重要问题。市町村对地域空间发展肩负责任。在开发许可过程中只具有作为公共设施管理者表达意见的地位，这是否妥当？在上述案件中，开发区域处于市街化调整区域中，而且根据县知事所定的《建设开发和保护方针》以及县制定的“广域城市规划基本规划”，被确定为自然绿地保护区域，市也将其置于同样地位。所以，市拒绝了“以开发为前提的与江河道路等相关的技术性协商”。当事人拿着不同意开发的市的报告，而不是同意书，向有开发决定权的行政机关申请审查。市提供的是向上级汇报的报告，可见对行政机关的尊敬。这显现了城市规划法在制度方面的瑕疵。在此条件下，为了发挥市町村在地域空间方面的责任，可以考虑通过自治条例，创设与许可制相区别的、旨在对照市町村土地利用规划检查开发规划，禁止不适合规划之开发的制度。[32]
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