开发许可制的对象是开发行为，即对开发行为是否给予许可。这样，开发行为成为开发许可制的起点和重要概念。开发行为是指为建设建筑物或特定工作物而变更土地区划和形质的行为。该定义出于两个角度，一是目的，即为了建设建筑物或特定工作物，一是效果，即土地的区划和形质发生了变化。《建筑标准法》规定了建筑物概念。建筑物是指附着在土地上的有屋檐和墙壁(或柱子)的构筑物，还包括附属的门或围墙、设置于地下或高架内的事务所、店铺、娱乐场所、仓库及其他类似设施。《城市规划法》规定了特定工作物概念。特定工作物是指水泥厂及其他可能损害周边环境的设施，或者高尔夫球场及其他大规模设施。前者被称为第一类特定工作物，有沥青厂、粉碎机厂、危险物贮藏处理设施等；后者被称为第二类特定工作物，有规模超1公顷的棒球场、网球场、田径场、游乐园、动物园及其他运动休闲设施、墓园等。
开发行为会变更土地的区划和形质。区划的变更是指地块的分离或合并、建筑物基地的变更等。开发别墅住宅小区时，因建设很多栋别墅，故会变更区划，是开发行为，需要获得许可。但是，在工厂旧址上建设公寓楼房时，因只是一个地块，故没有变更区划，不是开发行为，不需要获得许可。[21]建设多栋公寓楼房时，一般会变更区划，构成开发行为。但有判例认为，当这些楼房相互连接，在结构上形成一个不可分割的整体时，可以看成是一栋建筑物，故其基地没有发生区划变更，不构成开发行为。[22]形质的变更是指刨土、堆土、整地等。但是，与旧宅地上的建筑行为或者与建筑行为密不可分的打地基、挖土等行为不构成形质变更。建设建筑物时，没有刨土、堆土等，只拆除了旧建筑，拆除或设置了院墙栅栏等，而且不需要新配备公共设施的，不是开发行为。[23](www.xing528.com)
有些行为虽然是开发行为，但根据法律，其可以无需获得许可。这些行为包括小规模开发行为、与农林渔业相关的开发行为、作为公益设施、城市规划项目而实施的开发行为、作为灾害应急措施而实施的开发行为、通常的管理行为或简易行为等。小规模开发行为包括如下情形：在市街化区域内的，开发面积不超过1000平方米的行为；在未划线的城市规划区域内的，开发面积不超过3000平方米的行为；有的都道府县或较大的市的条例规定为不超过300平方米。进行小规模开发时，一般总是伴随建筑行为，而通过建筑标准法来规范建筑行为，同样能维护城市环境，所以就无需通过许可制来对小规模开发行为进行严格管制了。通常的管理行为或简易行为包括为用于临时建筑物的建设，或者一时用于土木工程等而实施的开发行为；用于车库、堆放场及其他类似建筑物的建设而实施的开发行为；用于建筑物的增建或特定工作物的增建，且增建面积不超过10平方米而实施的开发行为；为增建从事日用品销售、加工、修理的店铺等，且增建面积不超过50平方米而实施的开发行为。
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