城市规划法研究的特点和特殊用途

(一) 类型多样且适时而变

日本城市规划法上的用地分类经历了增长式变化，从最初的四类，到后来的八类，再到现在的十二类，呈现多样类型。20世纪80年代，日本地价高涨，由此产生了许多社会不公现象，民众对此反响强烈，土地政策的不完善广受批评。1989年《土地基本法》制定，旨在更加突出土地的公共属性，明确提出在土地利用中公共利益优先。在这一思想的指导下，本着解决地价高涨等实际问题，《城市规划法》被修改，针对性地扩大了用地分类的种类，将原来三类的居住用地系列，扩大到七类，实践运行效果良好。类型多样且适时而变，一是表明用地分类的纯度在提高，“专用地”色彩更浓，更加细致回应社会需求，更加准确满足民众呼声。二是表明城市规划领域是个活跃的社会领域，城市规划法要始终保持与时俱进、应时调试的态度。

(二) 用途管制与形态管制并用

《城市规划法》《建筑标准法》等法律法规对十二类用地从用途、容积率、建蔽率、高度等方面进行了规范。从用途方面出发，对土地进行用途管制是用地分类的初衷，目的是实现产业或资源的配置。但随着社会发展，土地尤其是城市土地的功能日益多元。对城市空间进行配置也成为用地分类制度的重要功能。为此，需要从容积率、建蔽率、高度等方面出发，进行形态管制。即让土地上的建筑物建成城市规划所预想的大体模样。法律法规规定的多为数值区间，即进行区间管制。所以，城市规划所要管制的是大体模样，而不是千篇一律，铁板一块。

(三) 正面清单与负面清单并用(www.xing528.com)

《建筑标准法》在规范各类用地的用途时，有的是从正面列举可以建设的建筑物，即正面清单，有的是从反面列举不可以建设的建筑物，即负面清单。使用正面清单的是第一类低层居住专用地、第二类低层居住专用地和第一类中高层居住专用地，使用负面清单的是第二类中高层居住专用地、第一类居住地、第二类居住地、准居住地、近邻商业地、商业地、准工业地、工业地和工业专用地。一般而言，对实施正面清单中的类型的管制要严于负面清单中的类型。为了保障良好的居住环境，对第一类低层居住专用地、第二类低层居住专用地和第一类中高层居住专用地的管制标准比其他类型更严格。十二类用地中，使用负面清单的大大多于正面清单。这表明土地用途管制在整体上相对松缓，进而表明土地所有权人的权利受到的限制更少。这是日本城市规划法上建筑自由观念的体现。

(四) 存在不少特例

如前所述，在规范各类用地的用途时，最后都毫无例外地附带但书。即虽然《建筑标准法》列举了可以建设或者不得建设的建筑物，但特定行政机关许可的话，可以不受该列举的限制。获得许可的基本条件是特定行政机关认为有公益上的必要。^[17]但书在建筑标准法中其他与用地分类相关的管制中也大量存在。也就是说，《建筑标准法》先规定一般情况，而后再补充特殊情况。这表明，《城市规划法》中的用地分类涉及的面宽，社会影响极大，制度设计必须全面，不能只顾大多数，而牺牲少数。从用途角度科学、完备地创制设计用地类型极为困难。十二类用地是否完全满足客观现实需求，并非毫无疑问。对此，《城市规划法》作了特别安排，在用地分类的同一条文的下一项设置了“特殊用途用地”项。特殊用途用地是指在实施了用地分类的土地上划定一定土地，在该土地上进行更符合该土地特性、更加环保的土地利用。这是十二类用地分类的补充。