日本城市规划法研究：城市发展新纪元与问题分析

1946年，在第二次世界大战结束后，日本在美国主导下，制定了彰显国民主权主义、和平主义、法治主义的《日本国宪法》，国家发展开启新纪元。以朝鲜战争为契机，日本经济、社会全面复苏，并逐步走向了高速发展的快车道。经济社会的快速发展改变了城市和国民生活的面貌，同时也产生了不少问题，需要法制予以回应。1968年6月15日，日本制定了全新的《城市规划法》(法律第100号)，标志着日本现代城市规划法的形成。该法几经修改，沿用至今。1970年6月，诞生于1950年的《建筑标准法》大幅度修订。全新的《城市规划法》与修订后的《建筑标准法》一起规范着日本经济高速增长期以来的城市规划活动。后来，面对社会重大转型，日本在1992年和2000年对《城市规划法》进行了大幅度修改。

(一) 1968年《城市规划法》

第二次世界大战结束后，世界很快进入了冷战时代，日美从敌对国发展成同盟国。1950年6月，朝鲜战争爆发，日本作为军需供应地，机器开足马力，工业满负荷生产，国家经济迅速恢复。进入20世纪60年代后，日美安保体制进一步加强，日本提出了“收入倍增计划”，国土开发与城市发展迎来转型。中央政府确定在太平洋经济带地区，建设以重化工业为主的临海工业联合体，建设横跨首都圈和京畿圈的高速公路和新干线铁路。各级地方政府紧密关注中央的规划动向，力争引入国家重点项目。国家政策的运行结果在客观上造成了两极现象，一边是金融、信息、政治、文化等核心功能和人口集中到特大城市，一边是农村和小城市的大学生和年轻劳动力纷纷离开，形成人口稀疏状态。1955年至1965年的10年间，东京大都市圈的人口从1328万增加到1886万，增加558万人，增长42%，加上名古屋大都市圈和大阪大都市圈，三大大都市圈的人口占到了全国的37.3%。^[27]人口、资本、生产的高度聚集造成了很大的城市问题。城市近郊农业地区被“蚕食”，居住人口多、生活标准低、防灾能力弱的木结构房屋居住区涌现，远距离通勤、私家车剧增、通勤公交拥挤不堪现象突显。交通拥堵、垃圾泛滥、大气水质污染等袭击各大城市。

1919年《城市规划法》实施后，1923年日本就发生了关东大地震，为抗震救灾，日本于同年制定实施了《特别城市规划法》。之后，日本穷兵黩武，发起了第二次世界大战，1945年败降后，为推进战后重建，1946年又一次颁布了《特别城市规划法》。这样，1919年《城市规划法》在三十多年的时间里，几乎就没怎么实施，而第二次世界大战后，社会状况与立法当初已是天壤之别，该法自然而然地走向休克状态。中央部委中内务省解体，城市规划地方委员会撤销，城市规划主体变得不明，而实践中的现象是，法律上无任何权限的都道府县的城市规划处承担着重要协调功能，市町村与建设省城市局之间通过协议来解决问题。^[28]伴随20世纪60年代的高速经济增长，日本的人口和产业明显向大城市集中，土地、住宅、交通、环境等所谓的城市问题愈加严重，在市街地总体把控方面，旧法显然力不从心了。^[29]为应付实践需要，一些特别法先后出台，如1950年的《建筑标准法》、1952年的《耐火建筑促进法》、1954年的《土地区划整理法》、1958年的《首都圈市街地开发区域整备法》、1960年的《住宅地区改良法》、1961年的《防灾建筑街区建设法》、1963年的《新住宅市街地开发法》等。另外，《建筑标准法》1961年修改，确立了特定街区制度，1963年修改，确立了容积地区制度，据此规范超高层建筑。这些特别法在各自的领域发挥着重要作用，但城市是个整体，城市规划需要统合考虑，综合施策，需要有综合性的城市规划基本法来统合和引领这些特别法。修法或者制定新法的必要性，在于规划权限要转移到地方；要应对飞速发展的城市化时代，建立旨在促进城市有序发展的土地利用规划机制。^[30]1919年《城市规划法》终于走到了极限，迎来了大修的时刻。最终，立法者于1968年重新制定了新的城市规划法。

1968年《城市规划法》有以下主要内容。第一，创设了城市规划区域的广域化、划线制度和开发许可制度。将城市规划区域定义为“有必要作为一体性城市，进行综合建设、开发与保护的区域”。若有必要，都道府县知事可以超出市町村区域，广域地认定城市规划区域。将城市规划区域划线分成市街化区域和市街化调整区域，两区域内的开发行为必须获得都道府县知事的许可。城市规划中要规定两区域的建设、开发与保护方针。第二，更加细化用地分类，全面适用容积率限制。将以前的4类用地、2类专用地区细分为8类用地。市街化区域应当进行用地分类。建筑标准法修改后，容积率限制覆盖城市规划区域。为保障日照，对第一类、第二类居住专用地区设置了北侧斜线限制。新设综合设计制度，即在一定规模的基地内，对可以保障空地的建筑物，不适用容积率和北侧斜线限制，认可容积率增加。第三，城市规划的决定权限部分转移至地方政府。超出市町村域的城市规划由都道府县知事决定，未超出市町村域的城市规划由市町村决定。国家只对国家应当给予关心的规划保留认可权。知事在决定大城市及其周边城市的城市规划、与国家有重大利害关系的城市规划时，必须预先获得建设大臣的认可。第四，在城市规划项目实施方面，改变旧法的“行政机关主义”——建设大臣决定项目，原则上是市町村制作的项目计划获得都道府县知事认可后，由市町村实施。^[31]第五，增加反映居民意见的程序。如城市规划草案公告与阅览、居民和利益关系人意见书的提交、向城市规划审议会介绍意见书等。“在必要时候，应当采取旨在反映居民意见的公共意见听取会等必要措施。”另外，“市町村制定的城市规划应当符合经议会决议的该市町村建设基本构想”。为配合城市规划法，《建筑标准法》于1970年进行了大幅度修改。其中，第三章是“城市规划区域内建筑物的基地、结构与建筑设备”，包括总则、建筑物及其基地与道路和壁面线的关系、用地分类、建筑物面积高度与基地内空地、防火地区、美观地区等六节，以丰富的内容、具体而硬性规定，直接与城市规划法对接。

全新的城市规划法目标明确、内容丰富，创制了不少新制度、体现了时代精神，但同时也有不足。第一，用地分类所要实现的土地用途管制宽松，开发许可标准宽松。用地分类制度不够详细、不够严厉，不能具体地呈现出市街地的形象。在住宅用地上，只要符合建筑标准法所规定的道路要求和基础标准，就可以很容易地获得建筑确认，建设住宅，而无需顾及周边街区风貌、基础设施配备情况等。开发许可制度不适用于个别建筑行为，而且，在市街化区域内，1000平方米以下的开发行为因建筑标准法上有限制，故不需要许可。^[32]这种程度的开发行为通常被等视为建筑行为，建筑标准法对建筑行为有规范，不需要新法进行叠加规范。^[33]所以小规模的开发或者建筑行为不受新制度影响，这客观上助长这类行为的增加，进而促使小规模、分散型、摊大饼式宅地开发、点状住宅建设现象大量出现。第二，向地方转移的规划权十分有限。都道府县知事成为接受规划权转移的核心，而且知事的权限仍然没有摆脱以前机关委任事务观念。^[34]这种做法20世纪50年代以来，建设省的一贯姿态。^[35]第三，缺失总体规划。虽然新法规定了“建设开发与保护方针”，并有意让其承担总体规划的作用，但都道府县层面决定的“建设开发与保护方针”能否发挥该作用，不无疑问。而且，法律也没有规定该方针与其他具体城市规划的关系，该方针也不是必须有，实践中，制不制定该方针具有任意性，没有发挥呈现城市未来形象的作用。^[36]

1968年《城市规划法》是日本现代城市规划法的开始，是基于回应时代需求而诞生的城市规划基本法，从框架到内容，从宗旨到制度，都体现了战后，尤其是经济高度增长期的需求，促进了城市规划乃至整个社会的进步。该法在几经修改后，实施至今。也就是说，日本现行《城市规划法》就是1968年《城市规划法》。

(二) 1992年修改和2000年修改

现行《城市规划法》自1968年制定实施以来，经历了很多次的修改。每次修改都是对现实需求的积极回应，都是法制进步的重要表现，日本现代城市规划法持续发展，留下不少扎实而深刻的印记。其中，1992年的修改和2000年的修改是面对社会重大转型而作的重大修改，突出诠释了城市规划法的时代特色。

1. 1992年修改

进入20世纪80年代后，日本经济在经历高速增长后，明显呈现泡沫状态。房地产和股票是泡沫状态的两大推手。当时，大城市土地价格飞涨，由此滋生了很多社会问题。人们纷纷质疑城市土地的利用方法，质疑政府的土地政策。在这一背景下，日本于1989年制定了《土地基本法》，土地的公共性得到强调，确立公共利益优先原则。第2条规定，土地是国民现在和将来重要而有限的资源，是国民各项活动不可或缺的基础，土地利用与土地利用之间关系密切，土地价值主要因产业动向、土地利用动向、社会资本状况及其他社会经济条件而发生变动，鉴于土地具有上述与公共利害相关的特性，应当对土地优先考虑公共利益。第3条规定，应当对应其所在区域的自然、社会、经济和文化条件，适当利用土地；应当根据土地利用规划来利用土地。在此社会和法律背景下，城市规划法修改工作于1991年1月启动，12月20日形成草案提交国会，在吸收了部分在野党意见后，草案获得参众两院通过。

本次修改的主要内容有，第一，完善用地分类制度。对居住类用地再进行了细分，将旧法中的第一类居住专用地分为第一类低层居住专用地和第二类低层居住专用地，其中后者是新增类型。将旧法中的第二类居住专用地分为第一类中高层居住专用地和第二类中高层居住专用地，其中前者是新增类型。将旧法中的居住地分为第一类居住地、第二类居住地、准居住地，其中，第一类居住地和准居住地是新增类型。第二，创设了容积率奖励制度。在公共设施还不完善的地区，地区规划可以规定两个容积率，即目标容积率和符合地区公共设施现状的暂定容积率。现状下，为保护市街地环境，地区规划适用暂定容积率来规定地区设施，得到主管机关认可后，可以适用目标容积率。而且，为形成良好的城市环境，地区规划可以区分区域，在地区总容积率的范围内，向各区域调配容积率。第三，创设“市町村城市规划基本方针”。根据第18条之2，市町村应当根据议会通过的该市町村建设基本构想和城市规划区域建设开发与保护方针，制定该市町村城市规划基本方针；制定基本方针时，应当预先采取公共意见听取会等旨在反映居民意见的必要措施。第四，充实地区规划制度。市街化调整区域也应当制定地区规划。地区规划区域内土地所有权人可以根据全体合意，可以请求制定地区建设规划。

城市规划的目的，用一句话讲即是，为建设良好城市而总体控制市街地。^[37]本次修法的一大特点是重视城市总体规划。在修改草案说明中城市总体规划被寄予厚望，首先，展现城市的未来形象，便于居民理解城市规划，参加制定城市规划；其次，作为城市长期建设的基本方针，引导土地利用、城市设施与市街地开发项目的个别具体城市规划，保障各个规划之间的协调性、整体性；再次，对具体个别的城市规划，作为规划实现的预想，明确市街地建设的方法、时期等。^[38]修改后的城市规划法从正面确立了“建设开发或者保护方针”作为都道府县知事制定之总体规划的地位，充实和强化了相关内容，要求记载长期目标，要求用图纸表示等。更为重要的是，修改后的城市规划法创制了市町村的总体规划——“市町村城市规划基本方针”，基本方针的制定权被定位为市町村固有的城市规划权限，不需要都道府县知事的认可。实践中，行政机关将“基本方针”作为总体规划予以应用。^[39]

2. 2000年修改

随着20世纪80年代末、90年代初经济泡沫破裂，日本经济一蹶不振，形成现在被人们常说的“失去的二十年”。但也是在这个时期，日本形成了安定的、成熟的都市型社会。人们生活在经济高速增长期未曾有过的美好自然环境中，享受着史上最好的社会保障，整个社会平静而有序运转。这一时期，在社会层面上，不得不接受来自“老龄少子社会”的挑战，在政治层面，1999年《为推进地方分权而完善相关法律的法》^[40]公布，中央机关委任事务制度被废除，原来专属于中央政府的众多权力逐步下放到地方，地方分权政策逐步落实。鉴于此，2000年2月，城市规划中央审议会形成咨询报告《应对经济社会变化，建设新型城市规划制度》。以该报告为基础的城市规划修订案被提交到国会，并于5月获得国会通过。

本次修改的主要内容有，第一，修改了划线制度和开发许可制度。是否设置划线制度，由都道府县裁量。在既没有划线，又没有进行用地分类的区域(俗称“白地区域”)，创设“特定用途限制区域”，市町村可以在此指定特定用途、容积率、建蔽率方面的限制。关于开发许可的技术标准，地方条例可以根据地区实情，放松或者更加严格标准。第二，建立容积率转移制度。在大城市中心商业区域，且基础设施良好的，多个建筑物之间的容积率可以转移。第三，创设准城市规划区域制度。在城市规划区域外，土地利用状况有可能恶化时，市町村可以制定“准城市规划区域”，对其限制用途和建筑行为。

本次修改有两个特点。第一，明确引导土地利用，旨在建设精致城镇。新设的“特定用途限制地区”、“准城市规划区域”、照顾地域的开发许可标准等，明确了白地区域开发控制的方法。另一方面，在市街化调整区域，认可放宽限制。在走向成熟社会的过程中，将城区、农村、国土整体作为综合性土地利用管制的对象，明确抑制农村的城市化开发，重视既有市街地重建，并在此基础上，为市町村准备了各种管制放松政策，市町村应当创新方式方法，管制和引导土地利用。第二，协调城市规划权限与居民自治的关系。本次修改在广泛征求各界、市民的意见后，形成修订案。一直以来，公共意见听取会、审议会等城市规划的程序显得比较形式主义。居民个人财产权意识太强，没有统一形成公共观念。今后，市町村在实施城市规划时，应当尽早提供信息，要求居民参与规划案的形成。

日本现行《城市规划法》自1968年诞生至今已近半个世纪。在这半个世纪里，日本社会发生了翻天覆地的变化。日本立法者审时度势，对社会变化立即作出反应，及时对《城市规划法》作出调整。1992年、2000年的修改是最具代表性的两次调整，取得了很好的效果，促进了城市和社会的发展，也增强了《城市规划法》的生命力。对现实需求积极回应，适时修改法律，也是日本城市规划法治实践带给我们的一大启示。

【注释】

[1][日]成田赖明等：《行政法の諸問題(下)》，有斐阁1990年版，第1—36页(矶部力撰写)。

[2][日]大盐洋一郎：《日本の都市計画法》，行政出版社1981年版，第1—2页。

[3][日]五十岚敬喜：《都市法》，行政出版社1991年版，第4页。

[4][日]见上崇洋：《地域空間をめぐる住民の利益と法》，有斐阁2006年版，第24页。

[5][日]石田赖房：《大都市の土地問題と政策》，日本评论社1990年版，第218—232页(矶部力撰写)。

[6][日]见上崇洋：《地域空間をめぐる住民の利益と法》，有斐阁2006年版，第26—27页。

[7][日]高桥寿一：《土地法から都市法への展開とそのモメント》，《社会科学研究》2001年第61卷第3—4号，第15—16页。

[8][日]见上崇洋：《地域空間をめぐる住民の利益と法》，有斐阁2006年版，第23页。

[9][日]安本典夫：《都市法概説》，法律文化社2008年版，第3页。

[10]天皇直接发布的法令命令。

[11][日]铃木荣基、石田赖房：《東京市区改正土地建物処分規則の成立について》，《日本建築学会計画系論文報告集》1987年第376卷，第86页。(www.xing528.com)

[12][日]石田赖房：《東京中央市区劃定之問題について》，《総合都市研究》1979年第7期，第52页。

[13]明治元年(1868年)10月13日，天皇决定将江户城称为东京城，明治2年(1869年)3月28日决定将东京城称为皇城，东京从此正式成为首都。

[14][日]东京市：《東京市道路誌》，东京市出版社1939年版，第16—17页。

[15][日]东京府：《東京府史行政編4》，东京府出版社1937年版，第6—9页。

[16][日]石田赖房：《東京中央市区劃定之問題について》，《総合都市研究》1979年第7期，第22—23页。

[17][日]石塚裕道：《19世紀後半における東京改造論と築港問題》，《东京都立大学都市研究报告》第22期，第33页。

[18][日]堀江兴：《東京の市区改正条例(明治時代)を中心とした幹線道路形成の史的研究》，《土木学会論文報告集》1982年，第327号，第123页。

[19][日]森下幸：《戦前の都市計画法制と土地所有権——東京市区改正条例と旧都市計画法の比較》，《法学研究》第11期，第56页。

[20][日]原田纯孝：《日本の都市法Ⅰ》，东京大学出版会2001年版，第23页。

[21][日]森下幸：《戦前の都市計画法制と土地所有権——東京市区改正条例と旧都市計画法の比較》，《法学研究》第11期，第61页。

[22][日]原田纯孝：《日本の都市法Ⅰ》，东京大学出版会2001年版，第23—24页。

[23][日]原田纯孝：《フランスの都市計画制度と地方分権化(上)(下)》，《社会科学研究》第44卷第6号，第1—52页；第45卷第2号，第157—234页。

[24][日]原田纯孝：《日本の都市法Ⅰ》，东京大学出版会2001年版，第41页。

[25][日]原田纯孝：《日本の都市法Ⅰ》，东京大学出版会2001年版，第42页。

[26][日]原田纯孝：《日本の都市法Ⅰ》，东京大学出版会2001年版，第46—48页。

[27][日]石田赖房：《日本近現代都市計画の展開(1868—2003)》，自治体研究社2004年版，第208—209页。

[28][日]大盐洋一郎：《都市計画法改正の背景と改正案の骨子》，《自治研究》第43卷第9号，第55—78页。

[29][日]原田纯孝：《日本の都市法Ⅰ》，东京大学出版会2001年版，第152页(渡边俊一撰写)。

[30][日]大盐洋一郎：《日本の都市計画法》，行政出版社1981年版，第105页。

[31][日]原田纯孝：《日本の都市法Ⅰ》，东京大学出版会2001年版，第113页。

[32]日本《城市规划法施行令》第19条但书规定，为防止无序的市街化而认为有必要时，都道府县可以限定区域，在300平方米以上1000平方米以下范围内，特别规定其规模。截止到1987年末，1府6县制定了相关规则，但基于该规则，进行开发管制的市町村只有86个，非常有限。参见[日]原田纯孝：《日本の都市法Ⅰ》，东京大学出版会2001年版，第134页。

[33][日]大盐洋一郎：《都市計画法の要点》，住宅新报社1971年版，第109页。

[34][日]藤江弘一：《都市計画と地方自治》，《自治研究》第43卷第9号，第83页。

[35][日]石田赖房：《1968年都市計画法の歴史的背景と評価》，《都市計画》第119卷，第13页。

[36][日]大盐洋一郎：《都市計画法改正の背景と改正案の骨子》，《自治研究》第43卷第9号，第72页。

[37][日]渡边俊一：《一九九二年都市計画法改正の意義——マスタープラン論との関連において》，《法律時報》1994年第66卷第3号，第46页。

[38][日]稻本洋之助：《都市計画制度の再構築》，《法律時報》1994年第66卷第3号，第6页。

[39][日]渡边俊一：《一九九二年都市計画法改正の意義——マスタープラン論との関連において》，《法律時報》1994年第66卷第3号，第50页。

[40]该法涉及的相关法律达到475部，其主要内容有(1)废止中央机关委任事务制度，(2)放松或者废止地方政府在机关、设施、特定职务等设置方面的义务，(3)设置国家地方纠纷处理委员会，等等。