1868年日本实行明治维新，国家朝着近代化方向发展。在法制的近代化进程中，城市规划法的近代化也成果显著。1888年8月16日，《东京市区改造条例》公布，拉开了日本城市规划法发展的帷幕。1919年4月5日，《城市规划法》制定实施，成为日本第一个面向全国的、完整意义上的城市规划法。这两部法和它们的姊妹法1889年《东京市区改造土地建筑处分规则》、1919年《市街地建筑物法》构成了日本的近代城市规划法。
(一) 《东京市区改造条例》
1888年8月16日《东京市区改造条例》(敕令[10]第62号)公布，日本城市规划法的帷幕由此拉开。为实施《东京市区改造条例》，1889年1月28日，其附属性法规《东京市区改造土地建筑处分规则》(敕令第28号)公布。[11]学者石田赖房说，这两部法规建立起了城市改造的基本制度，是日本最初的城市规划法。[12]在它们的指引下，日本开启了城市规划法制的近代化进程。
1. 背景
1868年日本实行明治维新，在政制、法制、产业、金融、交通、文化、思想、宗教、教育等各个方面大举改革，取得巨大进步，国力显著增强，尤其是在“殖产兴业”“富国强兵”的口号下，产业、军事实力迅速增强，日本朝着近代国家的目标快速前进。明治维新后，东京成为首都，号称帝都。[13]但初期的帝都形象不佳，道路狭窄泥泞，建筑多为木制，街区杂乱陈旧、功能低下，为外国人所嘲笑。当时东京的干线道路宽不过18米(如日本桥)，一般道路宽5到10米，小巷宽1到2米，只有当时纽约、伦敦等欧美城市道路宽度的四分之一到三分之一。[14]1871年4月东京府向中央提交报告，拟在新桥、银座、筑地一带的街区修建人车分离的宽敞大道。[15]当时东京的民宅几乎都是木质结构，火灾隐患不断。1872年2月26日祝田町起火，筑地到银座一带几乎化为灰烬，5000间房屋被烧毁，20000人受灾。火灾刺激了中央政府和东京府，双方决定在废墟上修建宽28米的干线道路，在道路两旁修建砖瓦建筑。该工程于1874年2月完成，俗称“银座砖瓦街”。为了向欧美强国看齐，彰显帝都威仪，有着欧美视察经历的许多政治家愈加呼吁提高东京的城市功能。1880年6月东京府知事松田道之向东京府会提交咨询书《东京中央市区划定之问题》，就市区改造，征求府议员们的意见。咨询书指出，东京虽是全国的首府，但市区太大，街道错乱，民宅密集，火灾一起，人财俱毁，而且卫生条件不好，霍乱和伤寒易蔓延；作为对策，应该划定中央市区，安排中央机关、警察署、邮电局、中小学校、医院等的位置，规划街道、江河、桥梁、煤气、自来水等，要填海造码头，要预防火灾，要促进就业，要征收商品入市税，等等。[16]咨询书开启了政府机关对东京市区改造的热议，是东京市区改造的起点性文书。[17]之后，1880年11月设立的东京府市区调查委员局开始调查市区改造和东京港建设，并在1880年11月9日通过报纸，向一般市民征求意见，掀起了舆论的高度关注。1882年7月芳川显正接替在任病殁的松田道之，出任东京府知事。芳川知事痛感市区改造的必要性，经过调查研究，于1884年11月至1885年3月间，向内务省呈交了多份有关市区改造的报告，经内务省1884年12月设立的东京市区改造审查会的审议修改后，内务省批准这些报告。这样，政治家、政府、社会、民众高度关注和大力推动着东京市区改造，这回应了社会在此方面的热切需求，同时又更加增强了社会的需求，东京市区改造成为明治维新后政府大力推进的重要任务。1888年2月17日，东京市区改造计划经改造审查会审查通过后，获得政府同意。3月东京市区改造条例草案上报元老院审议，元老院以财政负担重、属地方事务、时机尚早等为由不予通过，条例草案成为废案。对此，内务大臣、大藏大臣等表示强烈反对，并于7月联名向内阁会议提交了条例草案，8月16日内阁以敕令的形式，颁布《东京市区改造条例》，拉开了创制城市规划法制的帷幕。
2. 内容
《东京市区改造条例》篇幅不长，主要内容如下。第一，内务省内设置东京市区改造委员会，审议决定东京市区改造设计和年度项目。改造设计是指从整体上及时地决定面向将来建设的道路、桥梁、江河、公园、自来水等城市基础设施及其预定地。改造委员会由25名委员组成，其中，委员长由内阁特别选任，有15位委员是内务大臣任命的来自内务省、大藏省、农商务省、通信省、陆军省、警视厅、东京府等的高官，有10位委员来自东京府议员。[18]第二，委员会审定的市区改造设计呈报内务大臣，内务大臣审核后呈报内阁认可，认可后由东京府知事进行公告。这个程序表明改造设计是国家决策。第三，市区改造项目的执行事务是东京府知事的责任，相关的会计事务也由东京府知事特别处理。第四，关于财源：(1)原则是市区改造的费用，包括改造委员会的费用全部用东京府的财产和收入来支付。(2)市区改造的经费、特别税的征收方法、年度项目收支预算、公债发型等应当由东京府区部会议决。(3)年度项目费用在30万日元以上、50万日元以下。从以上内容可以看出，东京市区改造项目，包括设计、年度项目实施等，属于国家权限事项；但经费全由建设地区东京府承担，国家在一定范围内给予补助；项目的决定和经费承担方法由委员会议决，这种集体议决不体现自治和自由裁量，只是在国家明确的范围内决定。上述内容的核心精神被后来1919年的《城市规划法》所继受。
《东京市区改造条例》颁布后，为了顺利推进市区改造项目，有必要制定土地征收和土地上建筑物处理的法规，即为了保障东京市区改造用土地的供应，有必要制定法规来限制私人土地所有权，为此，1889年1月28日，《东京市区改造土地建筑处分规则》公布。[19]该规则共设条文五条，主要是三个方面的内容：(1)为推进项目而购买私人土地时，不适用1875年太政官达(即太政官布告)土地购买规则和1900年制定的土地征收法。(2)购买私有土地，出现“无法成为一宅地”的剩余土地时，可以购买该剩余土地；出售不用土地，出现向邻接地主出售“无法成为一宅地”之土地，邻接地主拒绝时，可以征收该邻接土地，俗称“超强征收”。(3)认可项目区域内建筑物限制，认可受限土地建筑物的购买请求。
3. 局限
明治初期，资本主义在日本还处于起步发展阶段，资本主义所引发的城市问题尚不明显。作为日本城市规划法制雏形而诞生的《东京市区改造条例》和《东京市区改造土地建筑处分规则》，旨在举国家之力，加快推进首都东京的城市基础设施建设，其具有项目法的性质，没有建立起一般性建筑规范制度，在此显现出其不足，但与时代相符。两部法规虽适用于东京，但也只是适用于东京市区改造的设计区域内。这样，设计区域以外的区域完全处于无限制、无规划的状态。进入20世纪后，住宅、工厂开始向这些郊外区域扩张，逐渐发展成社会问题。而后来1919年的《城市规划法》和《市街地建筑物法》的一大任务就是解决这些问题。[20]
(二) 1919年《城市规划法》(www.xing528.com)
1919年4月5日，日本制定了《城市规划法》。与前述《东京市区改造条例》相比，该法内容丰富，并由国会审议通过，形成法律，面向全国发生效力。所以可以说，1919年《城市规划法》是日本第一个完整意义上的城市规划法，意义重大。
1. 背景
在经历1894年甲午战争、1905年日俄战争之后，日本的产业资本主义才开始真正发展，产业和人口开始迅速向城市聚集。以1914—1918年的第一次世界大战为契机，以造船业为中心的日本工业突飞猛进。[21]日本的工业化和城市化带来了不少城市问题和住宅问题。一方面是如何控制东京、大阪等大城市周边市街地无序扩张。在农田多、山林多的东京郊区，道路狭而弯曲，无序杂乱的宅地建设愈演愈烈，从这一时期宅地化快速发展地区到第二次世界大战后发展成木制出租公寓地区，其问题延续至今。另一方面是城市的急速发展让人意识到，东京以外的大城市也需要进行真正的城市改造。产业发展和人口膨胀带来密集居住、住工混合、不良宅地等问题，而为进一步促进产业发展，又需要增强交通运输能力、扩充公共设施等。这一时期，《道路法》颁布实施，标志着日本社会运输方式正式走向汽车时代。大阪作为产业城市，持续蓬勃发展，但面临着市区改造的强烈需求，为此，形成了“大阪市街区改良法草案”。其他大城市对此也加以效仿。面对这些变化，内务省和内阁审时度势，迅速反应，1918年4月修改了法令，将市区改造范围扩大到东京全境，而且，京都市、大阪市、横滨市、神户市、名古屋市也准用该改造条例。[22]与此同时，内务省还在寻找从根本上解决问题的方法，制定面向全国的城市规划法成为重要选项。1918年3月在内务大臣办公室新设城市规划处，并设置城市规划调查会。经过一年多的调查研究、国会审议，1919年4月5日，《城市规划法》(法律第36号)诞生。同日公布的还有《市街地建筑物法》(法律第37号)。仍然延续规划法与建筑法共同规范城市规划的格局。
2. 内容
《城市规划法》全文共33条，《市街地建筑物法》全文共26条。主要内容如下：(1)城市规划是旨在交通、卫生、安全、经济等方面永久地维护公共安全、增进福利的重要设施的规划。(2)城市规划的对象是敕令规定的市，若有需要，也可以扩展到周边的市町村，这些区域称为“城市规划区域”。城市规划区域概念打破了传统行政区域概念。(3)城市规划、城市规划项目、年度项目都要经过城市规划委员会的议决，以及内务大臣、内阁的批准。城市规划委员会分设置于内务省内、以内务大臣为首长的中央委员会和设置于各都道府县、以知事(东京是内务次官)为会长的地方委员会。(4)城市规划项目的执行者是国家部委、地方政府的行政机关、获得特别许可的非行政机关。(5)项目实施费用对应执行者，由国家、地方政府、特许执行者负担。(6)为城市规划项目而征收土地时，原则上适用《土地征收法》。(7)建立土地区划整理制度、用地分类制度、建筑线制度。《市街地建筑物法》从第1条到第6条，将土地分成居住地、商业地、工业地这三类。此分类的目的是将一定规模以上工厂限定在工业地内。第7条至第10条规定，道路路基的边界是建筑线，建筑物的基地要与建筑线相连，但不得超越建筑线。
3. 进步
在程序、组织、费用等方面，《城市规划法》延续了《东京市区改造条例》的精神。基于此，中央政府、内务省、内务大臣在城市规划中仍然发挥主导作用。在名称、区域范围、规划技术等方面，《城市规划法》有了创新。通过导入了土地区划整理制度、用地分类制度、建筑线制度，大大提升了本法的规划技术和近代化水平。从世界范围来看，最早开始制定城市规划制度的是德国。在经历1875年普鲁士《街道线建筑线法》、1900年萨克森《一般建筑法》、1918年普鲁士《住宅法》等后，德国于1910年代至1920年代间，正式确立了“城市规划”这一制度概念。英国1909年形成《住宅城市规划法》，1919年修订，1932年制定《城市农村规划法》。在美国，城市规划方面最早的实定法是1916年《纽约市土地区划条例》。法国最早的城市规划法形成于1919 年。[23]所以，从城市规划制度形成这一角度说，日本并没有落后于欧美。[24]
4. 问题
1919年《城市规划法》经历关东大地震、第二次世界大战，实施到了1968年《城市规划法》诞生。其近半个世纪的法律实施，事实上对城市和城市规划制度的发展并没有发挥很大的作用。[25]首先，虽然实现了适用地区的一般化，即从大城市的城市规划制度走向含中小城市的一般城市规划制度，但在实践中会碰到一些问题。中小城市强烈地呈现一种倾向，即欢迎城市规划法，但不想使用建筑物法。1930年，适用《城市规划法》的城市达97个，但进行了用地分类的只有27个。其次，随着适用地区的扩大，各地方委员会事务局和都道府县的城市规划事务得到扩充，这成为因1923年关东大地震灾后重建过程中膨胀起来的规划官员和技术人员再分配的去向。再次，以大城市为对象而设计的程序、机制等有的不符合小城市，各个城市之间如何调整有时成为难题，也就是说，城市规划区域概念在实践中面临考验。[26]另外，城市规划委员会设置于都道府县，而不是各个市，这表明立法者有限制地方自治之意，不利于发挥地方主动性和创造性，不利于形成地方特色。
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