社会政策性ODA的意义及其测定

政策必须在其目的和可使用的手段之间取得平衡，不应没有提供达成目标的充分手段却仅责备结果，也不能设定超过可利用手段范围的过大目标。

围绕开发援助论述的危险之一就在于此。比如，“ODA应该以消除发展中国家的贫困为目标”这个意见也算正确，但是往往缺乏对可以为此使用的手段的考虑。全人类共有10亿以上绝对贫困阶层，仅撒哈拉以南非洲就有3亿。仅以这些庞大的贫困人口为对象，那么制订贫困对策的人员和预算问题就无法解决。如果将政策资源投放给偶尔看到的贫困团体，那么就缺乏公平性。与发动援助时援助对象就已确定的灾害援助和紧急援助不同，消除贫困的援助要确定政策对象目标并非易事。这种意见如果没有正确的政策论指引，就会与贫困对策事业才是正道这种狭窄认识无异，会阻挡事业的自由拓展，反而危险。

那么，ODA能否作为纯粹的贫困对策确定下来呢？作为贫困对策，一般被使用的政策手段是社会扶助。包括社会扶助在内，社会政策必须满足同一条件统一给付的原则才能称为政策。如果任意决定支付对象，那么就不是政策而是慈善。社会扶助以绝对贫困阶层为对象，如果能将他们日均1美元的收入提高到2美元，那么即便能确定社会扶助政策最大难关的支付对象，也必须对10亿绝对贫困阶层准备至少3700亿美元的预算。如果是国内政策，还可以通过增税或发行国债等方式来填补空缺，但ODA预算是作为援助国的筹款累积而决定的。不能因为没有足够的筹款而处罚援助国，也不可能发行世界银行债券用于无偿支付ODA^[23]。

如前所述，ODA事业包含各种政策领域的事业——保健卫生、教育、社会基础设施建设等，在无偿援助方面社会政策领域的事业占多数。但是，低收入国一般都没有社会政策，几乎所有对象国都不存在政策基准。此外，ODA的这些事业也不可能网罗所有对象国，因为无法给处在相同条件下的人们提供相同的服务，所以严格意义上讲，ODA事业不能称为社会政策。

开发政策原本是指，经济实力不足而无法用收入再分配和社会政策解决国内贫困问题的国家通过经济增长来减轻贫困的政策。因此，开发政策是经济政策的一种，它不仅仅是以扩大生产为目的，而且是将消除贫困加进政策目的的经济增长政策。在收入再分配政策可以对付贫困问题的阶段，这个国家也就不再是发展中国家了。包括发展中国家这个定义，开发问题的基本就在这一点，将开发援助作为政策论论述时，我们必须意识到这种社会政策的原理性关系。(www.xing528.com)

但是，这并非对模拟社会政策的ODA事业毫无意义的事情。紧急援助当然是社会扶助，即便是平时也比经济政策能更直接地将救助提供给贫困阶层。只是，与开发政策的预想不同，它的效果有限，因此必须意识到它总是存在“以谁为援助对象”这个公平性问题。这个情况在发达国家也是如此，社会政策如果不针对特定政策对象就无法实施。因此，事业效果必须在对象被选定的集团中测定，不能向社会政策性ODA事业寻求影响力和经济增长效果。

关于社会政策性援助的另一个问题是——从政策论的观点来看它的财源应是国内税收。决定社会政策之基准的国家最低生活水准只能由使用相同货币、拥有同一价格成本的集团来决定。此外，纳税者都有即便陷入贫困状态自己也能获得同样报酬的认识。如果考虑该为这项政策花费多少成本的讨论是合理的，那么不产生负担的社会政策就拥有无法设定可持续性基准的危险。比如，赤道几内亚虽然现在拥有整个非洲最高的人均2万美元的GDP，却还接受着人均70美元的援助。本来应该由赤道几内亚国民负担的成本由援助替代，这不仅在发展中国家之间而且在与援助国的纳税者之间的关系上都是极其不公平的事情。与开发政策不同，社会政策是通过收入转移来进行的。因此，社会政策基本上是通过潜在的接受者——国民的纳税进行的。只要不成立世界政府和制订“国际最低水准”，那么像这种以课税为前提的政策，本身就是无法制定的。

然而，却存在援助替代社会政策保障国民生活的例子。世界上ODA依存度最高的是人口稀少的岛屿国家，但这些没有像样产业的国家连社会政策等国家基本功能都依赖于其他国家。这些国家的存在方式是否妥当我们暂且不论，只要不细查援助国现在提供给人口稀少的岛屿国家的服务能否扩大到全世界，援助国是否拥有这样的经济实力，我们就无法将ODA确定为全球社会政策。