非洲问题：开发与援助的讨论

塞缪尔·P.亨廷顿（Samuel P.Huntington）认为：“何谓对外援助的理论依据被不断追问，但在公共政策领域，这是援助政策极其醒目的特征。”（Huntington，1970：161）亨廷顿指出，通常政府实施的政策必须目的明确，但关于援助政策，不仅是其反对者，连那些热心的推进者都无法明确回答“何谓援助”这个问题。此外，援助政策的支持者们也都承认其依据并不充分，但“虽说如此，也不应削减援助，而是应该探究更深层次的依据”（Huntington，1970：162）。

与以继承殖民地经营的方式，并带着经验制定开发援助政策的英国和法国不同，援助政策要扎根美国的政治土壤并非易事。围绕历年援助相关法律，议会的讨论一直极其直接热烈^[21]，援助法案在议会上也多次被否决。这与日本有关自卫队的讨论非常相似。

在杜鲁门主义“正因为试图引进史无前例的政策手段，才只能边逐步确认构想的反应边摸索着前进”（川口，1980：11）的过程中，第四点计划（Point Four）提出了以发展中国家为对象的经济增长援助的想法。在杜鲁门的头脑中有着直到今天依旧吸引人们的、有关开发援助的美好愿景，即“技术援助可以将第三世界的生活水准提高2%，会大大增加对美国出口的需求，也会杜绝地球上的战争”（Packenham，1973：45）。但是，关于旧殖民地的经济发展的这一乐观论点实际上毫无根据，而且是对当时根本无法详细了解旧殖民地经济实态的无知与对马歇尔计划成功的梦想，其后的发展经济学所遭遇的苦恼也告诉了我们这一点。始于乐观主义念想的开发援助政策不久产生失望，最终演变成非洲问题，且陷入了悲观主义的陷阱。

对杜鲁门之后的德怀特·戴维·艾森豪威尔（Dwight David Eisenhower）政府来说，对外政治经济的最大课题是国际流动性供给（川口，1980：38）。20世纪50—60年代美国贸易收支的基调是黑字，且黑字额约占世界总产值的0.2%^[22]。如果当时拥有压倒性经济实力的美国的美元没有畅通无阻地流通，那么世界贸易的决算货币就会不足。这被称作“美元缺口”（Dollar Gap）。解决美元缺口的最佳办法就是积极开展国际出口与民间投资，但民间资金一般都流向收益率高的地方。因此，对于需要长期性发展资金的国家而言，美国必须通过ODA提供优惠资金，即美元缺口援助论。这项政策既明快又具有说服力，但如果基于这个想法，那么国际收支一旦赤字化，开发援助就无法进行；此外ODA预算也将由国际收支黑字额决定。美国的贸易收支此后急剧恶化，但美国的开发援助却没有就此终止。此外，英国和法国的贸易收支一直是赤字，但即使如此也不能回避提供援助。

贸易收支呈现恶化征兆的20世纪50年代末，出现了购买美国产品政策（Buy American Policy）。该政策采取通过援助，帮助美国产品出口的Tide援助方式。1968年美国的ODA几乎已是完完全全的“带子”援助（川口，1980：77）。购买美国产品政策实施最为成功的是PL480。从经济利益与开发援助政策无矛盾共存这层意思上讲，出口促进和Tide援助是浅显易懂的解答，日本的开发援助也是提倡相同的理论的（见第25页）。

但是，援助国独占援助资金所带来的财产需求与发展中国家的产业培育相矛盾。此外，如果基于这项政策目标，那么ODA就应该优先分配给有望成为出口市场的国家和产业领域。但是，如果这样的话，就无法听取发展中国家的要求和意见。如同UNCTAD的激烈攻防所示，开发援助政策如果不能与发展中国家达成共识，就无法被有效实施。因此，讨论也是有限的。此外，在日本及出口依存度低的美国，开发援助政策原本就不是政治效果显著的理论。(www.xing528.com)

在世界经济和国际政治方面美国的绝对优势日渐削弱，进入20世纪70年代后，人们开始讨论为了稳定国际相互依存关系活用开发援助的问题。发达国家经济愈加依赖与发展中国家之间的贸易和市场，没有发展中国家的合作就无法建构稳定的国际秩序。或者说，深化与发展中国家之间的共存关系与世界的发展和繁荣相关。因此，应该继续扩大开发援助。这个论述作为理念完全正确，与发展中国家达成共识不难，并非只怀有以下政策目的——通过开发援助达成什么。总之，我们不允许只要获得发展中国家政府的欢心即可这种政策性“堕落”。

直到今日仍具有超强说服力的是作为道义的援助论。“西欧世界也许有着全球化社会良心，这种想法深埋在部分知性人士心中。这个良心是‘新的政治感性’，是让我们认真思考财富与收入的世界再分配之物。”（Ball，1976：290）如果援助是附加在富国身上的道义，那么就不应该追求对价。“财富的再分配是被民主政府的道义所允许的功能”（James William Fulbright，川口，1980：135），“只有人们的道德性感情倾诉才会打下了增加面向发展中国家援助的一般基础”（Myrdal，1971：94）。

作为道义的援助论是超越国界的公共政策论述，是世界政府展望的理想。这是被MDG和“人类的安全保障”等理念所吸引的、彻底支撑前述蒙特雷构想的理念。原本开发援助的正当性无法仅用功利性来解释，主张援助必要性的所有人应该拥有人类的道义意识。如果看到在发展中国家的各种惨状下苟延残喘的人们、被教育抛弃而死于感染症的孩子们，那么我们就会思考自己该做点什么了。也许经验丰富的英国和法国预见了这些，在殖民地战争刚结束时就通过了高大却空泛的政策理念（见第15页）。

然而，虽然这个论述可以说明援助政策的正当性，却无法说明该投入多少金额和该如何使用的问题。此外，也没有理论可以向本国的纳税者说明强加这个负担的效果。米尔达尔认为：“发达国家应该为提高最贫穷国的生活水准做出贡献。如果这些援助可以投放到提高营养水准、教育和保健设施上，那么长期而言，这对发展将发挥最大的效果和作用。”（Myrdal，1971：101）米尔达尔所言极是，但是要公平整备最贫穷国的粮食、教育、保健卫生究竟需要多少费用呢？因为仅仅是“义务性”的，援助国的议会政治究竟是否会允许这一筹款呢？

超越国界的救济穷人之魁的传教士和NGO的活动，可以用宗教的信义和道义的理念进行解释。但是，与可以任意选择援助对象的他们不同，开发援助一旦成为政策，那么援助国政府就有义务对纳税者解释援助对象的选定、效果及投放资金的理由。援助道义论可以说明政策理念，但关于政策的目的与手段我们只能等待下一个演员出场。