日本ODA结构变化 ─ 非洲援助全球发展

日本的ODA就美元价而言，1995年以145亿美元达到了顶峰，2007年则排在美国、德国、法国和英国之后，居第5位（OECD，2008），这些情况我们已经有所论述。在日本成为第一援助国的1993年^[13]，非洲发展国际会议（Tokyo International Conference on African Development，TICAD）的首创精神被提出。迄今为止，以亚洲为主的开发援助政策化身为与第一援助国相称的全球化，表明投身世界整体开发援助的意思，日本在TICAD上表明了对已成为全球化论点的非洲问题的承诺。成立初期的TICAD的基本理念是日本提供一个有关非洲开发的“进行真正政策对话的场地和机会”（细川护熙首相在该会议上的基调演讲），探讨“亚洲开发经验的成功案例”（TICAD）适应非洲的可能性。

1996年，经由日本政府提议，DAC通过了“面向21世纪：通过开发合作的贡献”的发展战略（Shaping the 21st Century：The Contribution of Development Cooperation，通称DAC新发展战略）。这是在2015年前将绝对性贫困人口比例减半，并在贫困、教育、卫生保健和环境4个领域实现7个目标的有限期宣言，是MDG之魁。DAC新发展战略是日本试图获取世界开发援助政策领导权、TICAD主导权的一环。如同MDG，要实现DAC新发展战略的目标，最大的难关就是非洲问题^[14]。

图6-8　日本的ODA地区分配（净支出，2006年固定价格）^[15]

（出处）笔者依据OECD（2008）的数据制作而成。

在这种情况下，日本开始了对非洲的援助，之后日本的ODA预算减少也引发了日本援助政策标准的变化。图6-8是日本的ODA地区分配的变迁，对亚洲援助的骤减与2005年起对非援助的激增形成了鲜明的对比。这是因为，作为财政再建一环的ODA预算被削减，而于2005年在万隆召开的亚非首脑会议却约定“在今后3年对非ODA倍增”（该会议上小泉纯一郎首相的演讲），2008年的TICAD IV再次约定对非ODA进一步倍增。结果是从2006年起对非ODA超过了对亚洲^[16]的供给额。在日本的ODA总额中，对非援助的比例超过了30%，约占DAC合计的40%。估计对非援助的比例自2009年开始将进一步增加。日本的开发援助政策，无论是在旧ODA大纲还是在2003年的内阁会议上通过的新ODA大纲中，都宣称以“与日本关系紧密，可能对日本的安全和繁荣造成重大影响的亚洲”为重点。但是实际上，非洲已经成为最主要对象。

发生激变的不仅仅是地区分配。让我们通过图6-9来观察一下日本的ODA形式变迁。日本的援助以日元贷款有偿援助为主，这也使日本经常成为被批判的对象。但是，这是以将来自世界银行的融资投入国内基础设施建设和产业基础建构的日本历史经验为背景的，是基于有偿援助比无偿援助更能促进自身努力、提高开发效果的日本式开发思想；而且，日元贷款这种方式活用了日本的过高储蓄率，因此日本即便在人均GDP低下的时代也能扩大ODA。

图6-9　日本的ODA（2006年固定价格）^[17]

（出处）笔者依据OECD（2008）的数据制作而成。

但是，日元借款的扩充在1991年终止，虽然毛融资额平稳变迁，但净额却急剧下滑。这是因为来自泰国、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、印度和中国这些大宗融资国的还款额在20世纪90年代之后激增。也就是说，顺利扩大的日元贷款迎来了它的成果——返还期，这可以说是日本援助成功的证明。但是，令人感到讽刺的是，这个成功却压缩了日本的ODA总额。日本对非援助的增额是无偿援助，因此从2004年起无偿援助开始超过有偿援助。即便是现在，日本ODA的主体也是无偿援助。(www.xing528.com)

图6-10所展示的是法国、英国、德国和日本的无偿援助额的变迁，日本的无偿援助在丧失了第一援助国的宝座并将重点转移到对非援助后走势更健康强劲。美国的无偿援助以200亿美元的规模占压倒性优势位居第一，但日本已经提供了与这里所列举的欧洲国家几乎相同水准的无偿援助。欧洲国家处在第二集团。

图6-10　援助国的无偿援助（2006年固定价格）^[18]

（出处）笔者依据OECD（2008）的数据制作而成。

图6-11是有偿援助的变迁。之前曾提供巨额有偿援助的美国等援助国将开发金融的功能委托给了世界银行^[19]，与此相对，日本以日元借款为支点扩大了援助总额。因此，曾一时提供了超过世界银行的开发金额。从这一点上讲，即便是现在，日本也是引领世界的援助国，是与世界银行并驾齐驱的开发金融的提供者。基于这个观点，比起ODA的增额，与世界银行的业务分担和有效合作才是日本开发援助政策的最大课题。即便在非洲，人们也再次认识到以经济基础设施建设为中心的开发金融的重要性，对日元借款也充满了期待。

图6-11　援助国以及世界银行的有偿援助（毛额，2006年固定价格）^[20]

（出处）笔者依据OECD［2008］的数据制作而成。

美国的ODA突出是因为以粮食援助为主的人道主义援助大，从地区分配来看，美国主要偏向于对非援助和对中东（伊拉克）援助。此外，与欧洲国家相比，日本ODA的多国援助少，这是由于欧洲国家有巨额的EU（EC）筹款，日本有着压倒其他援助国的对东亚的有偿援助（毛额）。如果考虑各援助国的各自情况，那么日本的ODA也不会处于明显的劣势。如果日本能找到将亚洲其他国家返还的日元借款本金投入非洲的机会，那么即使不依赖成为削减对象的一般统计，也有可能增加ODA总额。

如此，日本的ODA经历着无法用之前的论调解释说明的结构性变化。现在对非无偿援助成为援助预算的增长点。因此，如何有效运营成为当前面临的主要课题。再则，作为在严厉的预算制约下增加ODA总额的方法，开拓将日元借款返还的金额投入非洲的路径也是一个课题（白井，2005：292）。无论如何，原来的讨论都已经成为过去，接下来有必要基于这种现状开展新的讨论。那么应该寻求怎样的讨论呢？我们认为应该将开发援助“政策”化，即从作为政策论屹立的意见中建构讨论。为此，首先让我们来检查一下围绕援助政策的讨论。接下来我们将对ODA政策化论进行论述。