非洲问题：开发援助的世界史

对本国下辖殖民地的支出和对独立出去成为另一国家的旧殖民地的资金流转，即使内容相同，对援助方而言也有着重大变化。既然殖民地成了别的国家，那么相关事务的处理也就移交给了外交部，政策方面也必须与以往完全不同。与南北问题相似，开发援助政策也由于战后帝国主义的解体而诞生。虽然1941年的《大西洋宪章》规定民族自决和国家主权，但“二战”后英国和法国仍维持帝国主义。战后，英法两国对旧殖民地最大的支出就是越老柬抗法战争（1946—1954年）、苏伊士战争（1956—1957年）和阿尔及利亚战争（1954—1962年）3场军事战争支出。

英国依据殖民地开发福利法，在战争年代也延续殖民地开发支出，战后“将当初美国的赠予、借款作为财源，通过外务部、联邦关系部、殖民地部的费用目录来填补英联邦各国的国际收支”（亚洲经济研究所，1964：1）。殖民地开发法以开发殖民地资源与增进殖民地居民的福利为目的。英国不顾战争带来的经济疲软和财政困难，试图利用“马歇尔计划”提供资金继续维持殖民地体制，但1947年被迫从印度和巴勒斯坦撤退、撤出苏伊士战争，1957年允许加纳独立。1960年，英国首相哈罗德·麦克米伦（Harold Macmillan）在题为《变革之风》（Wind of Change）的演讲^[14]中宣告大英帝国的终结。

之后，英国进入殖民地体制的清算期，旧殖民地政策也朝着援助政策方向修订。1961年，英国新设了技术合作部^[15]，殖民地部的相关人员被调配过来。1964年，技术合作部改称为海外开发部^[16]，1966年殖民地部解体^[17]。1965年的《援助白皮书》（Assistance from U.K.for Overseas Development）中写道：“英国援助的目的是：帮助低度发展国家提高生活水准。我们的目的是促进社会开发、经济开发。所谓开发……是指从传统社会迈向近代社会。……援助目的之基础乃道德。”（神户，1983：65）到了这个阶段，可以说援助政策的理念与体制的原基已稳固，但由于援助预算有限额，“二战”后到20世纪50年代间逐年增长的援助预算^[18]进入60年代后增幅停滞。就实际援助额度而言，增幅停滞一直延续到90年代后半期，进入21世纪后随着对非援助的激增才再次呈现增长态势（见图1-2）。放弃了殖民地的英国实际上已失去了增加援助的必要性。换个角度说，它从深不见底的殖民地经费的重负中解放出来了。

图1-2　英国的ODA（2006年固定价格）^[19]

（出处）1948—1979年的技术援助额来自神户（1983：95-99），将之用IMF（2008）的汇率由英镑换算成美元后，再用USAID（2008）的通货紧缩因素换算出2006年的美元价值。1960年以后的数据则来自OECD（2008）。

DAC在其最初的报告中指出：因为旧宗主国面临着填补“属地”短期国际收支缺口及各种“救济”措施的问题，因此即便将开发列为重点，“也不可能在财政填补、国际收支填补和开发援助之间画出一条明晰的界线”（OECD，1961：25）。“二战”后英国殖民地体制的清算和殖民地体制向援助政策的转变意味着霸权国的没落，也是对与美国相反的世界政策的放弃。美国取代英国，援助希腊和土耳其就是这一事实的具体体现。即便如此，与法国相比，英国的殖民地政策到援助政策的转变可以说是非常顺畅的。

巴黎解放后掌握实权的查尔斯·戴高乐（Charles de Gaulle）领导下的法国国民解放委员会（Comité Français de la Libération Nationale，CFLN），于“二战”结束前的1944年在非洲召开了殖民地会议，会议得出了“排除殖民地，脱离法兰西殖民帝国发展的一切可能性”的结论（平野千香子，2002：287）。“二战”后开始的法兰西第四共和国将殖民地合并到法兰西联邦（Union Française），与英国相同，法国将通过“马歇尔计划”获得的部分美国援助划拨给非洲殖民地（Hook，1995：52）。但是此后，1954年法国从越南撤军，阿尔及利亚开始独立战争，1955年摩洛哥和突尼斯共和国宣布独立。此外，在拥有百万欧洲籍人口的阿尔及利亚爆发了反对阿尔及利亚独立的法国驻军政变事件，巴黎面临着遭受叛军入侵的危险，法兰西第四共和国也随之分崩离析，1958年起更替为法兰西第五共和国。也就是说，现时的法兰西政府，不是在“二战”之后产生的，而是在清算殖民地体制的过程中诞生的。(www.xing528.com)

戴高乐在第五共和国宪法中提出了法兰西共同体（Communauté Française）的构想，在“法国不可能继续援助已经独立的领土和国家”^[20]（Hayter，1996：29）的前提下，让各殖民地的居民对该宪法方案进行投票，是选择参加共同体还是选择独立。当时，在法属殖民地中只有肯尼亚已经独立，但1960年的宪法修正案规定“独立后仍可以与法国维持特殊联系”（渡边利夫，1998：107）后，几乎所有的法属殖民地都宣告独立。戴高乐试图通过大规模的开发计划将阿尔及利亚作为海外县与法国拧在一起。在1961年的《埃维昂协定》中戴高乐终于承认肯尼亚独立，1962年阿尔及利亚也独立了。

法兰西殖民帝国就这样分崩离析了。法国政府1961年成立了合作部^[21]，1962年在外交部下新设了阿尔及利亚局，1963年成立了援助政策咨询委员会，并制定了《与发展中国家的合作政策》［La Politique de Coopération avec les Pays en Voie de Développment；该文件使用了委员会主席让-马塞尔·让纳内（Jean-Marcel Jeanneney）的姓名，也被通称为“让纳内报告”］。让纳内报告探讨了“为了援助那些无论如何都无法联结的穷国”（平山，1967：62）所需的必要理念的问题，并认为这是“法国对人类的义务这一情感”（川田，1966：8）和实现将法国的“语言与文化向世界推广”的愿望。

法国一直以来将上一年度的GDP比率上浮1%作为预算投入殖民地，在阿尔及利亚战争中败北后，由于占了预算绝大部分的对阿尔及利亚的支出锐减，“援助”预算也相应缩减了（见图1-3）。20世纪80年代，法国对外援助支出再度出现增长，援助对象主要是撒哈拉以南非洲。

图1-3　法国的ODA（净支出，2006年固定价格）^[22]

（出处）笔者依据OECD（2008）的数据整理制作而成。

英法两国的这种援助理念虽然非常高尚但却很空疏。之所以这么说，一是因为英法两国并不具备实施让纳内报告中所写理念的实力。二是因为让人想起了两国在越老柬抗法战争、苏伊士战争和阿尔及利亚战争中的样子。结果就是：旧宗主国援助政策的出发点是清算瓦解后的殖民地体制。英法两国虽然丧失了帝国地位，但用尽方法确保自己的国际影响力和存在感，同时也绞尽脑汁应对帝国的权益和责任，以及本国官员的待遇等问题。在殖民地时代的记忆还非常鲜活的当时，也许只能将这个无法感受到真实性的理念作为援助政策的目的提出来。事后，当时的法国政府以让纳内报告的形式向第三方咨询实施中的援助政策目的，这也说明了援助政策的复杂性。发达国家支援发展中国家这个政策，行为先行，然后才被附加政策目的。