残联在诉讼支持与帮助职责研究

残疾人作为弱势群体的一部分，由于其人数众多，因此其权益的维护更加重要。在我国残疾人人数有6000多万，占世界总数的十分之一，占全国人口的5%，平均每五个家庭就有一个家庭有残疾人，关联到两亿多亲属，涉及到全国人口的五分之一。而6000多万残疾人中，有3000万处于收入底层，有1700万是贫困残疾人，占我国贫困人口的三分之一。^[34]全国抽样调查的样本中77345位残疾人，有10.51%分布在城市，14.96%分布在镇，其余74.53%分布在农村。^[35]根据调查数据推算，贫困残疾人在农村的比例仍会上升。另外，由于自身生理的原因，大部分的残疾人是文盲、半文盲，这也导致他们对法律知识的陌生和用法律保护自身权益意识的淡薄。因此，当残疾人的合法权益受到侵害时，他们往往由于欠缺法律意识而怠于维权或者由于没有经济实力而无力进行诉讼，致使其合法权益得不到保障。

目前，学术界对于如何保护残疾人权益也存在争议，一部分人认为应把残疾人作为弱势群体的一部分，连同整个弱势群体一同由行政部门保护。另一部分人则大力主张赋予残联完全的行政职能，由残联单独挑起维护残疾人权益的职责。我们认为，残联在保护残疾人的过程中起着不可代替的作用，但是不应该通过改变残联的性质来维护残疾人权益。而应在现有的资源下，适当的调整残联的部分职能，使其更有利于残疾人权利保护。本建议内容就是为加强残联在支持诉讼和帮助诉讼中的作用，以期更好的维护残疾人在纠纷中的权益而设计。

生理、知识结构的缺陷使得残疾人相对于其他弱势群体在诉讼中更处于劣势地位。一方面，在他们的权利受到侵害后，大多数残疾人由于长期受到不公平的待遇，收集侵权证据的意识并不强烈，而是抱着忍让和无奈的心态，这样就使得许多第一手的侵权证据无法及时得到。另外，由于他们自身的残障，使得他们在收集和保存证据时更加困难和不便，此时由残联出面为其收集准备起诉的证据反而更有利于证据的取得和保全。另一方面，残疾人知识结构的原因使得他们对于证据的判断不会准确，而主要证据和次要证据的区分往往决定诉讼的成败，因此不仅需要收集证据，还要判断证据的重要程度。残联可以帮助残疾人对收集到的证据进行判断和筛选。还有，在诉讼过程中，残疾人往往不能很清楚地表达自己的意愿，又由于证据的缺乏等因素，往往处于孤立无援的境地，此时，允许残联对于损害残疾人基本权利的诉讼提出调查意见书，体现了国家对残疾人权益的重视。

新自然法学代表马里旦主张人权的发展观——人权的数目可与日俱增，在人类的历史的各个阶段都有新的权利主张出现。这就有可能造成新旧权利的对立，但是可以调和。近代民法一方面体现了人文主义关怀，宣传了自由、平等的理念，巩固了资产阶级大革命的成果；另一方面由于其自身特定的社会和时代背景，近代各国民法在其立法的模式和理念上也存在一定的不足之处，酝酿着变革。随着自由资本主义社会向垄断资本主义社会发展，近代资本主义民法理念已经逐渐不能适应工业化国家的需要。正如我国著名学者梁慧星先生在评价和总结近代民法的理念时，将其归结为“形式正义”，并且指出当近代民法向现代民法过渡和发展，其理念也必将由追求“形式正义”转向追求“实质正义”。这种情况也在残疾人权利保护方面体现出来。现今国际残疾人保护立法模式从医疗保障立法模式发展到了社会立法模式，也正是从形式正义向实质正义的发展，更加注重保障残疾人实际拥有的权利。正如社会法学派学者美国大法官本杰明·卡多佐认为，“法律的终极原因是社会的福利”。庞德在《社会利益理论》一书中也提出，“法律必须首先承认和保护社会利益”，为此，现代民法由追求“形式正义”转向追求“实质正义”。另外，他还认为法律是一种动态的秩序，目的是为了尽可能满足和调和社会各个方面的利益。但各个不同的时期，各方的利益是不同的，因此法律则应当相应地变动。社会法学派的另一代表德国耶林的“社会利益说”认为，法律不但是调整人们行为，而且是满足人类需要的工具。法律的目的在于保障社会利益，社会利益是法律的创造者，是法律的唯一根源。

以往各国立法和政策在论及残疾人事务时所采用的表述和方式，往往进一步强化了对残疾人的陈腐偏见，即认为残疾人是一个被动、病态的、不能独立的、需要医疗和救济的群体。这种传统的认识通常被称为“残疾的医疗模式”。由这种陈旧的认识模式而产生的潜在态度认为，残疾人的价值因其残疾而降低，这对世界上所有的残疾人产生了非常恶劣的影响。依据残疾的医疗模式，残疾被看作是人的缺陷，使人在社会中不能以有意义的方式工作或发挥作用，进一步把残疾人排除在主流社会之外。近十年来，许多国家在进行有关残疾人的法律的改革时，反映出一种包容性的趋势。通过巨大努力，在就业、教育、住房、商品和服务等领域向残疾人提供机会，而不论是何种残疾人。这种新趋势认为，对残疾人的排斥和隔离并非残疾本身所致，而更多的是由社会作出排斥残疾人的决定所造成的。因而，残疾不应被视为残疾人个人应该应对的问题，而应当对整个社会和环境进行调整以确保所有人都能够参与社会生活，^[36]这是一种新的思维方式。残疾的社会模式所侧重的是残疾人在完全融入社区和社会过程中普遍面临的障碍问题，这种模式主要关注的是发现、揭示和研究物质环境和社会环境给残疾人造成的各种限制，目的在于帮助全社会认识到，残疾人所面临的问题主要是由社会造成的。残疾的社会模式的目标是使人们在生活的各个领域里获得均等机会，形成以权利为本的残疾人发展观。从立法模式的转变，可以看到全社会对残疾人观念的转变。

二十世纪末，“第三部门”运动席卷全球。无论是发达国家，还是发展中国家，民众普遍热衷于成立各种各样的社会组织，旨在为人类自身提供人道主义帮助、防止环境退化、保障公民权利以及承担许多由政府无法（或无力）承担的诸多任务。这场运动是在美国学者塞拉蒙所说的“四场危机和两次革命性变革”^[37]的背景下进行的，其影响力可以与“第三次民主化浪潮”相比，它对于二十世纪晚期的意义如同民族国家的兴起对于十九世纪晚期的意义一样重大。^[38]这场运动对传统的“政治国家——市民社会”（“国家——市场”）^[39]两分法造成了冲击，并引发了学术界对第三部门在社会发展中的功能及其运作过程的探索。^[40]就笔者视野所及，国内外学者对于由此而衍生的“三元框架”的认识极不统一。^[41]在我国，有学者通过对社会契约论的再解读，得出了“政治国家——中间层——市民社会”三元框架。他认为，“政治国家——市民社会”研究框架的基础是社会契约论。社会契约论者认为，人类曾经生活在一种没有法律和政府的自然状态之中，生命、自由与财产等自然权利是天赋的，人们的活动受体现理性的自然法支配，彼此相互为敌。由于这种自然状态缺少一个公正的、强有力的裁判者而有许多不便，于是人们便通过相互订立契约，将部分自然权利让渡给社会，从而产生了国家或政府。政府的目的主要是保护私有财产和公民的自然权利。政府是不同于自然物体的人工物体。政府的权力不是无边无际的，它受宪法的制约或限制；统治者也必须遵守社会契约，否则选民有权推翻它。但这种契约在现代社会产生了种种无法解决的社会问题，政府无法将所有的个人偏好综合为社会选择，因此产生了二次“社会契约”的缔结——将原先让渡给政府（或国家）的一部分权力和原先保留在个人（市民）手中的一部分权利让渡给中间层。^[42]

在有中国特色的社会主义市场经济体制中，社会中间层同样有日益崛起的趋势，并且在维护弱势群体利益的斗争中起到了不可替代的作用，如消费者协会、工会、妇联、工商联等组织。但是，与国外不同的是这些组织在我国并不是完全的非政府组织的性质，而是带有国家公权力的背景。在这种国际背景和社会现实下，残疾人联合会如何发挥更大的作用，才能在实现残疾人权利实质化的过程中起到至关重要的作用是值得我们思考的问题。因此，在笔者借鉴国外立法的时候，并未拘泥于各国维护残疾人权利组织的性质，^[43]而是侧重于国外经验的引入和在我国立法的可行性研究。

以权利为本处理残疾人事务的方法的核心在于责任观念。责任不应当局限于过错与惩罚，而应当更广泛地从政府和全体人民之间的义务与授权体系的内容予以审视。因此，政府的责任是，必须确保其国内体制中的行为人能够尊重、保障和履行人权义务。为了使残疾人的人权能够获得有效实现，执行机制所能提供的救济是十分重要的。只有适当的执行机制能够发挥作用，而且当权利被侵犯时可以得到有效的救济，关于残疾人权利的国内立法才是真正有效的。

根据本国不同情况，发达国家有一系列的机构，个人可以通过一系列途径引起对他们法定权利受到侵犯情况的重视。这些途径包括法院、国家人权机构，如监察员办公室、国家残疾人委员会、均等机会委员会以及国家协调委员会和非政府组织。这些机构对侵犯残疾人权利的行为进行调查，通过调解争端，使双方当事人的争议得到快速而友好的解决。同时，机构的调解意见对于未达成调解协议的当事人提起诉讼有重要的参考价值。这样，这些机构的活动使残疾人的权利得到更好的保护。

1992年《澳大利亚残疾人歧视法》是一部联邦法律，该法禁止在就业、住房、教育、土地占有、商品与服务提供以及使用房屋、俱乐部、体育和其它设施等领域歧视残疾人。

此法第四十条规定了人权与平等机会委员会的职能：对本法第二部所称的侵害行为进行审理，并致力于以调解方式达到侵害所涉事项的解决；对司法部长与专员提出的事项进行审理并作出裁决；行使本法第五十五条赋予的权力；向司法部长汇报与残疾标准的发展有关的事项；监督此类标准的执行并向司法部长汇报监督的结果；依照本法第六十四条之规定接收行动计划；促进对于本法的理解、接受与遵行；以联邦名义从事研究与教育计划及其他计划，促进本法目标的实现；审查法规与（司法部长要求审查的）试行法规，以确定该法规或试行法规是否已经与，或将会与本法的目标不一致或相违背，并将任何此类审查的结果向部长汇报；就与残疾歧视有关的问题，主动或应司法部长的要求向部长汇报应当由议会制订的法律，或应当由联邦采取的行动；为避免残疾歧视，以委员会认为适当的方式制订和发布各类准则；在平等机会委员会认为适当时，经法院批准审理诉讼案件，并遵守法院提出的任何条件，参加包含残疾歧视事件的诉讼程序；为前述职能的实现，进行任何附带的或有益的行动。

第九十三条规定：平等机会委员会可致力于通过采取一切其认为合理的措施，以调解方式解决某项申诉的系争标的；且应当采取所有看起来合理的步骤达到某项申诉系争标的的友好解决，并且为此目的可以在任何能够使双方藉助友好的安排为解决争议进行谈判的阶段中止审理。

第九十条规定：确定代表人申诉时的考虑事项：除非平等机会委员会确信某项申诉是善意地代表多数人而不是仅由原告人提起的，否则委员会不得将该申诉作为代表人申诉处理；在考虑某项申诉是否是善意地代表多数人而不是代表原告人提起时，平等机会委员会须确信：该申诉：（ⅰ）申诉人集团数量过于庞大，以致将所有申诉合并于同一诉讼中是不切实际的；且（ⅱ）所有申诉均存在某个共通的法律争议或事实争议；且（ⅲ）原告的诉讼请求在申诉人集团的诉讼请求中具有典型性；（ⅳ）多名原告参与诉讼可能导致对单个申诉人作出矛盾或不相一致的裁决；且（ⅴ）被告已在表面上接受将申诉人作为整体，藉此适当减轻应对单个控诉的讼累。

第九十五条规定：平等机会委员会举证的权力，平等机会委员会可通过宣誓或未经宣誓的证言举证，为此可由委员会的某位成员执行宣誓或宣读证言；平等机会委员会的成员可传唤某人到庭向委员会作证并置备传唤时列明的文件（如果确有任何此类文件）；任何与本部所述的审理有关或作为委员会诉讼程序的一方当事人的人士均可以传唤证人；作为证人向委员会作证的人士可被询问、交叉询问及再询问。

从1986年起，人权和机会均等委员会（Human Right and Equal Opportunity Commission）负责执行《残疾歧视法》的条款，它是一个独立的团体，总检察长是《残疾歧视法》中指定的主席，在议会中则由总检察长代表。人权和机会均等委员会作为执行《残疾歧视法》机构，其具有以下权力：经过法院许可，人权和机会均等委员会可以在涉及残疾人歧视的审理程序中进行干预；反残疾歧视官员在牵涉到非诉讼当事人的权利或者牵涉到相关法律执行的特别案件中，作为合作伙伴协助联邦法院或者联邦地方法院执行；对违反残疾歧视法的行为进行调查，并且谋求通过调解解决纠纷。当事人提出投诉是免费的，并且程序简单明了；如果调解无望，人权和均等机会委员会主席可终止调解。此时，如果投诉者同意，案件将会提交给联邦法院。如果法院发现歧视确实存在，将对案件作出相应裁决。

1999年英国《残疾人权利委员会法》（Disability Rights Commission Act）第五十条规定：对残疾人和服务机构之间就商品和服务发生的争议提供独立的调解服务，并对调解服务的实施状况进行监督；除了建议和教育的作用之外，其权力还包括对个人歧视或整体歧视进行调查的权力和调解争议的权利；同时协助个人就违法歧视提起诉讼。

英国残疾人权利委员会，其权力包括对个人歧视或整体歧视进行调查的权力和调解争议的权利；同时协助个人就违法歧视提起诉讼。^[44]

加拿大人权委员会（Canada's Human Right Commission）和人权法庭（Human Right Tribunal）。加拿大人权委员会及其省级机构负责执行人权法，人权委员会对投诉进行调查，然后把认为合适的案件提交给准司法机构加拿大人权法庭审议。这个法庭有权作出具有约束力的判决。^[45]

综上所述，澳大利亚等发达国家的委员会已经具有了调查取证、调解纠纷、协助执行、帮助诉讼等权利，这更有利于残疾人权利的保护。(www.xing528.com)

1995年《印度残疾人（机会均等、权利保障和充分参与）法》第五十九条：首席委员对剥夺残疾人权利的投诉的调查。首席委员可以自行决定或者应受害人或其他人员的申请，就以下投诉展开调查并协同有关机构对投诉事项作出处理：剥夺残疾人的权利；不执行有关政府机构或地方官方机构制定或发布的有关残疾人福利和权利保障的法律、法规、规章、规定、行政命令、方针政策或指示。

第六十二条：委员对剥夺残疾人权利的投诉的调查委员可以自行决定或应受害人或其他人员的申请，就以下投诉展开调查并将协同有关机构对投诉事项作出处理：剥夺残疾人的权利；不执行有关政府机构或地方官方机构制定或发布的有关残疾人福利和权利保障的法律、法规、规章、规定、行政命令、方针政策或指示。

《巴基斯坦残疾人（劳动就业和康复）法》第十六条：任何人如果被根据本法第十五条规定所作出的命令所侵害，则可以在该命令生效之日起三十日内，向国家残疾人委员会提起上诉。国家残疾人委员会可以查阅案件记录，并且在给予双方当事人充分陈述意见的机会后或者在作出其认为适当的进一步调查后，可以停止或者中止执行该项命令，或者维持该项命令。

综上所述，作为发展中国家的印度和巴基斯坦的法律也同样赋予残疾人保护组织监督、调查取证的权利，甚至包括对违法行为作出裁定。

《中国香港特别行政区残疾人歧视条例》第八十六条（a）规定：委员会有理由相信某人已作出歧视、骚扰、中伤或本条例第七百二十一条规定的根据本条例属违法的其他作为的情况下提出法律程序；有关个案带出一个原则问题，而委员会认为为维护公正起见应提出法律程序；委员会已向受屈人士根据本条例第八十条以调解方式提供协助，但不能达成和解。

第六十二条：委员会须致力于消除歧视；促进残疾人士与非残疾人士的平等机会；致力于消除骚扰及中伤；就被指称为凭借本条例而属违法的行为，鼓励与该作为所相关的人，通过调解以就该事项达成和解……

香港平等机会委员会是一个法定的机构，负责执行《残疾人歧视条例》。受到损害的残疾人可以书面的方式向委员会提出投诉并寻求协助。条例规定委员会必须就投诉进行调查，并尝试以调解的方式解决纠纷。假如达成协议，各方所签署的和解协议书便是一份契约，具有法律的约束力。

香港平等机会委员会调解不成功的，受害残疾人可以自行提出诉讼请求，也可向平等机会委员会申请法律帮助。一般而言，如果有关个案带出一个原则问题，或由于案情复杂，很难期望申请人在没有协助的情况下处理该案，委员会便可能提供法律协助。协助的方式包括：由委员会的律师提供法律意见，为申请人取得进一步的资料或证据，由委员会律师或由委员会聘请合适的法律代表在诉讼中担任申请人的法律代表等。

学术界一致认为我国《民事诉讼法》第十五条是支持起诉原则的法律依据，同时，支持起诉原则也被绝大多数学者确定为民事诉讼法的基本原则之一。我国支持起诉原则从渊源上可以追溯至1982年的民事诉讼法。然而，二十多年的民事诉讼实践中，支持起诉原则并未产生引人注目的作用，支持诉讼的存留问题渐渐被学者们所关注。有的学者认为支持诉讼仍然是我国诉讼法的一大基本原则，因此在1991年修改民事诉讼法时保留了这一规定。就这一规定的立法意图，按照我国流行的教科书观点“支持起诉原则是建立在列宁关于社会主义的民事法律关系是公法关系而不是私法关系的理论基础上的，它是国家干预民事法律关系的补充，体现了依靠社会力量维护国家法制的思想，故也称社会干预原则。”^[46]同时，有教科书还明确指出：“如果受损害者已经向法院起诉，其民事权益已置于司法保护之下，则无须他人再支持起诉。”^[47]不难看出，支持起诉原则所肩负的全部功能就在于在当事人没有起诉时，发动或者准确地说，帮助当事人发动一场民事诉讼。一旦当事人已经起诉或者帮助当事人发动民事诉讼后，有关机关、社会团体、企事业单位就不能再有所作为，即当事人无须他人再支持起诉。

由于支持起诉在实践中的应用并不尽如人意，有学者主张彻底废除支持起诉的原则。^[48]笔者认为，支持起诉制度虽然在以往诉讼实践中的应用并不十分广泛，但是在维护弱势群体平等地参与诉讼方面还会起到一定的积极作用。因此，在本次《残疾人保障法》的修改中，我们赋予了支持起诉新的涵义，不但在起诉之前，残联可以对残疾人进行各种支持，而且在残疾人参与诉讼的过程中，也同样会得到残联的支持。这样扩大支持诉讼的范围，并不是对《民事诉讼法》第十五条的曲解，而是将其在《残疾人保障法》中进一步发展，使其拥有更广泛的应用空间，使残联可以更好地为维护残疾人权益服务。

其次，十届全国人大三次会议上最高人民法院院长肖扬指出了集团诉讼和群体性诉讼呈上升趋势是去年中国民事审判的一个重要特点。^[49]最高人民法院副院长曹建明在全国高级法院院长会议上，对全国法院2005年工作重点提出要求时指出，各级人民法院要妥善处理群体性诉讼案件，积极预防和妥善处置群体性事件。对没有妥善处理群体性事件造成严重后果的有关领导干部、法官等责任人，要严肃追究责任。要继续深入做好涉诉信访工作。这两位大法官的发言揭示了中国2004年以来呈现的并在2005年持续发展的群体诉讼数量不断增加的现状。

群体性诉讼在我国民事法律实践中表现为代表人诉讼制度，该制度规定于1991年《民事诉讼法》第五十四、五十五条：当事人一方为10人以上的，由2至5名当事人作为代表人，代表己方当事人进行诉讼。它包括两种形式，一种是起诉时人数确定的代表人诉讼，一种是起诉时人数不确定的代表人诉讼。两种诉讼形式的区别在于：后者的裁判具有扩张效力，不仅对于代表人和参加诉讼的被代表人有效，而且适用于未参加诉讼的人（须经法院裁定其权利请求成立）。

近年来随着群体纠纷大型化，涉及社会公益的纠纷日益增多，各国都在寻找对策。而我国的代表人诉讼由于坚持诉讼标的的同一以及当事人适格理论的限制，其在保护群体纠纷中当事人合法权益方面的应有作用并没有充分发挥出来。且此制度设计缺乏对现实的适应性，制度本身也值得我们反思。这导致相当多具有公益性质的与残疾人有关的群体纠纷并未作为代表人诉讼而提起，代表人诉讼完全凭借受害残疾人本人的力量来发动，往往缺乏诉讼能力，而不被看作群体诉讼，致使公害很难得到最终的解决。在我国民事诉讼立法没有规定团体诉讼制度^[50]的情况下，可否由某些团体，如消费者保护团体、环境保护团体、残疾人组织、妇女组织等作为原告提起诉讼，是一个需要加以研究的现实问题。

中国残疾人联合会是进行残疾人工作的社会团体，其宗旨是弘扬人道主义、发展残疾人事业、保障残疾人平等地充分地参与社会生活，共享社会物质文化成果。各级残联具有代表、服务、管理三种职能。代表残疾人共同利益、维护残疾人合法权益；团结教育残疾人、为残疾人服务；履行政府赋予的职责，管理和发展残疾人事业。残联在维护残疾人权益中的作用越来越不容忽视，作用举足轻重。残疾人权益基本上属于私权，根据“民不告法不受理”的原则，结合国情实际，本法应该有鲜明的强制性，要明确相关职能部门的职责，以保证法律条文的贯彻实施。在各级人大、政府和政协的执法检查和调研推动下，《残疾人保障法》的贯彻执行取得显著成效。目前存在的最大问题是《残疾人保障法》执法主体不明确，对执行缺乏有效监督。特别是残联在执行《残疾人保障法》中的地位和监督职能不够明确。对拒不招收残疾学生的学校、拒不安置残疾人就业的单位、拒不为残疾人提供无障碍设施的单位以及侵犯残疾人其他合法权益的个人或单位，其所承担的法律责任和对其的追究制度不明确，没有专门的机构进行监管和查处，影响了《残疾人保障法》的有效落实以及在制定相关配套法规、规章时对执行主体的明确和实施。《残疾人保障法》修改应明确各部门职责，强化执法监督和违法责任的追究，进一步明确残联的法律地位、作用和权利义务。^[51]

残联是以维护残疾人权利为己任的。尽管现行的《残疾人保障法》并未就残联对残疾人权益纠纷的调查取证权给以明确的规定，但残联在实际的工作中，接受残疾人的投诉，向残疾人了解情况，通知对方进行答复，对双方纠纷的事实进行初步调查，在此基础上进行进一步的工作。实际上，残联已经在做而且一直在做这样的工作。在此过程中，由于残联没有明确的调查取证权，往往受到很大的阻碍，不利于残联对残疾人诉讼的支持。另外，残联完全具有出具调查意见书的能力，残联对当事人诉讼的事实和法律的应用进行调查，得出的意见书的公正性和客观性由法院来判断。如果意见书正确的，法院依据调查书即可判案，大大节省了诉讼成本，有利于维护残疾人的合法权益。

另一方面，为达到解决现代群体纠纷的目的，考虑在某些领域设立团体诉讼，赋予某些团体诉讼主体资格能有效地减轻当事人的讼累，又能实现解决群体纠纷的目的。残联作为残疾人权益保护的专门组织，熟悉有关部门的法律法规，其参加诉讼后，有利于及时收集、提供证据，协调众多受害人的诉讼请求等，从而有利于人民法院及时、顺利地审结案件，平息纷争，进而最终保护残疾人权益。^[52]

综上所述，可以看到扩大对支持诉讼的解释、对代表人诉讼进行改革并将其应用于《残疾人保障法》，是可行的，也是必要的。

基于以上所述，我们建议借鉴各国立法例，总结我国残疾人维权的现实情况，参考我国立法发展的进程，适当扩大残疾人组织的权利，赋予残疾人组织对与残疾人权利相关的争议在进入诉讼程序之前进行调解、调查取证，作出意见书支持当事人诉讼的权利。残疾人组织对侵害残疾人依法享有的基本人身、财产、福利权或侵害人数众多残疾人合法权利的行为，应享有以自己的名义为受侵害的残疾人主张权利，提起诉讼，并作为当事人进行涉及该类侵权行为的诉讼、仲裁活动的权利。具体的条文设计，参见《立法建议及其说明》的相关部分。