《中华人民共和国残疾人保障法》责任减免问题研究成果

残疾人是特殊的主体，具有双重身份。既是普通的公民，也是需要国家给予特别关怀的社会弱势群体。根据我国《残疾人保障法》第二条对残疾人的界定，残疾人的范围非常广泛。一个人，其在视力、听力、言语、肢体、智力等方面，组织、功能丧失或不正常，全部或部分丧失以正常方式从事某种活动能力时，即可认定为残疾。基于人道主义、法律责任能力、法律责任的目的等，对于残疾人的违法、犯罪行为，在符合法定的条件时，应当给予不承担法律责任或减免法律责任的优待。因此，本报告中的残疾人概念是指所有符合我国残疾人认定标准的残疾人。

理论认为，法律责任通常可以有广义和狭义两种解释。广义的解释是指法律责任与法律义务同义，如举证责任，即是一种程序法上的义务；狭义上的解释是指一定主体因其违法行为或法律规定的其他事实的发生，所应承担的不利后果。我国立法中所指的法律责任指的是狭义的法律责任，原因是，如果采纳广义的法律责任解释，则需包含所有的法律义务在内，范围过于广泛。故本报告对法律责任采狭义解释，仅指一定主体因违法或法定原因而应承担的不利的法律后果。

根据其责任承担的依据和方式不同，法律责任分为刑事责任、民事责任和行政责任三种。刑事责任是指残疾人违反刑事法律规定，构成犯罪，依法应当受到的处罚，以刑罚为主要的责任方式，具体包括：拘役、管制、有期徒刑、无期徒刑、死刑等主刑以及罚金、没收财产；剥夺政治权利等附加刑。民事责任是指残疾人违反民事法律规定，构成侵权行为、违约行为或其他民事违法行为，依法应当承担的赔偿损失、恢复原状、赔礼道歉等责任，其责任方式主要是赔偿损失；行政责任是指残疾人违反行政法律规定，依法应当接受的行政处罚，其责任方式主要是警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、暂扣或吊销营业执照或许可证、行政拘留等。

一般认为，法律责任的刑事责任和行政责任往往与刑罚、行政处罚等同。确定承担责任后采取的责任方式就是刑罚或行政处罚，对此有学者认为两者概念不能完全等同。就刑事责任而言，其责任减免指构成犯罪，但承担的是相对较轻的责任，而刑罚的减免则是在确定承担的责任方式后适用从轻或减免处罚。以此推论，行政处罚亦然。如果从行为人利益保护出发，显然责任减免远比处罚减免有利，故我们采用了法律责任的减免。但在具体适用过程中，刑罚、行政处罚是责任承担的方式，故一定意义上两者通用。

残疾人法律责任的主体必须是自然人，不是法人，具有特定性；残疾人的违法行为包括作为和不作为。残疾人承担的法律责任包括人身责任和财产责任。需要明确的是，残疾人法律责任不仅仅是指违反残疾人保障法而应当承担的法律责任，而是指残疾人违反了我国现行全部法律、法规或规章的规定，侵犯他人合法权益、危害社会而应当依法承担的不利后果。

残疾人法律责任减免包括不负法律责任，从轻、减轻或免除法律责任。

仅从汉字解释，“减免”乃指减轻和免除。我国刑法规定的刑事处罚的减免即为此意。但是，从残疾人保障法的角度，为加强对残疾人的法律保护，减轻和免除其法律责任并不足以对残疾人的利益给予周全的保护。故本报告对残疾人法律责任的减免采扩大解释，不仅指从轻、减轻和免除法律责任，还包括不承担法律责任。不承担法律责任与从轻、减轻、免除法律责任含义有所不同，前者是指行为不符合法律责任的构成要件，而后者则是指行为人应当承担法律责任，只不过根据法律规定可以给予从轻、减轻或免除。之所以有不同的表述和规定，其本质在于法律理论根据不同。

残疾人被认为是社会弱势群体的一部分，其实在现实中，社会弱势群具有广泛性和复杂性。人们谈及社会弱势群体，除了残疾人之外，还包括老人、妇女、未成年人、病人、农民、低收入者、下岗职工、消费者等等，因此有了保护这些特定群体的法律，如《消费者权益保护法》、《老年人权益保护法》、《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《残疾人保障法》等专项法律，这些法律在保护弱势群体方面发挥了重要的作用，相互之间具有一定的共通性。

法律的作用就在于调整社会关系，这种社会关系归根到底是社会利益关系。对于社会弱势群体来说，其之所以得到法律的关注，是因为这一群体由于力量的相对薄弱，在占有社会资源上存在不利，从而导致其利益实现上的困难。这种利益关系的冲突，正是法律所需要也应当关注的焦点，因此，法律需要给予社会弱势群体以特别的保护。美国著名学者路易斯·亨金在《权利的时代》中指出：“我们的时代是权利的时代。人权是我们时代的观念，是已经得到普遍接受的唯一的政治与道德观念。”^[21]人权是“一切人基本上都平等拥有的根本的重要的道德权利，它们都是无条件的，无可更改的。”^[22]在人权观念和理论的指导之下，产生了自由和平等理论。因此人权理念是保护社会弱势群体的价值基础。

起初，所谓平等是指形式上的平等，即人之间的抽象的平等。美国《独立宣言》宣称：“我们相信这是不言而喻的真理：人人生而平等，造物主赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生存、自由和追求幸福的权利。”1789年法国《人权与公民权利宣言》宣布：“人们生来并且始终是自由的，在权利上是平等的。”因此，包括残疾人在内的社会弱势群体与普通人一样，应被平等对待，平等地享有人权。在这种形式平等思想的指导之下，现代社会以法律的形式肯定了对社会弱势群体的平等保护，不允许对社会弱势群体的歧视。这种法律保护主要以权利的形式落实下来，我国现行的《残疾人保障法》即为其例。

然而，随着社会的发展，形式平等的弊端也逐渐暴露。在残疾人等社会弱势群体的保护方面，形式平等所主张的抽象的普遍人格，剔除了人和人之间的任何自然和社会的差别，使得社会弱势群体在形式上获得了和健全人同样的权利，从而排除了对社会弱势群体的歧视。但是这种抽象的人格也忽视了社会弱势群体的“弱势”的特质，并因此导致了对社会弱势群体保护的不力，这种不力体现在：

第一，由于与普通人在自然和社会条件上的差别，虽然法律在条文上赋予社会弱势群体与普通人平等的保护，但是，社会弱势群体的“弱势”条件可能会导致其实际上无法实现或无法充分实现法律所赋予他的这种保护。

第二，形式平等追求抽象的平等，在法律保护上不分阶级、种族、肤色、宗教、财产状况、受教育程度以至国籍等。这种平等实质上只是一种机会平等，而不是结果平等，从而造成了法律对弱势群体不平等结果的无奈，因此，实践中产生了贫困、失业等严重的社会问题，并导致了强者与弱者之间尖锐的冲突。

正是在这种背景下，产生了实质平等理论。所谓“实质上的平等原理，主要指的是为了在一定程度上纠正由于保障形式上的平等所招致的事实上的不平等，依据各个人的不同属性采取分别不同的方式，对作为各个人的人格发展所必须的前提条件进行实质意义上的平等保障”^[23]。实质平等是对形式平等的修正。

实质平等理论昭示着人权范围的扩大及国家义务的扩大，给予了社会弱势群体更有效的保护。国家通过法律给予社会弱势群体与普通人不同的特别保护，从而真正保护社会弱势群体的利益和权利，使得社会弱势群体真正能享受到与普通人一样平等的法律保护。这种建立在考虑社会弱势群体自然和社会差异基础之上的社会立法，正是通过形式上的不平等从而实现实质上的平等，帮助社会弱势群体走出困境，摆脱弱势地位。

因此，对社会弱势群体权利进行特别保护的理论基础价值取向是以“不平等”求正义，即实质平等理论。这种实质平等理论对西方法律的影响被称为法律的社会化现象。实质平等与正义是相联系的，在现代，法律所追求的正义、所需求的平等绝非数量上的绝对相等，立法上并不禁止对公民权利的差别性规定。日本学者桥本公亘认为，法的平等，所以非为绝对的平等之意，而为相对的平等之意者，系由于现实生活中之具体的人类，具有事实上之差异，如忽视此种差异，而实现数学的平等，宁为不平等之强制。^[24]

综上所述，立法对残疾人法律责任的减免，属于对于社会弱势群体的特别保护规定，这是以实质平等为理论基础的保护，实为正义的应有之意。

根据现有的资料来看，在西方主要国家为保护残疾人的专门立法，如，美国1990年《残疾人法》、英国1995年《残疾歧视法》、日本2004年《残疾人基本法》、法国2004年《残疾人机会与权利均等、公民权与参与权保障法》、澳大利亚1992年《残疾人歧视法》、印度1995年《残疾人（机会均等、权利保障和充分参与）法》、菲律宾1991年《残疾歧视法》以及香港地区《残疾人条例》等，所有这些法律法包括相关国际公约，都未有关于残疾人法律责任减免的规定。

《德国刑法典》第二十条规定：“行为人行为时，由于病理性精神障碍、深度的意识混乱、智力低下或其他严重的精神反常，不能预见其行为的违法性，或依其认识而行为的，不负刑事责任。”^[25]第二十一条规定：“因第二十条规定的各项原因，行为人行为时由于认识能力显著减弱，或依其认识而行为的，可依第四十九条第一款减轻其刑罚。”^[26]

《加拿大刑法》第十六条规定：（1）行为或不行为于心神丧失时发生者，不受有罪之判决；（2）本条所称的心神丧失指先天性痴呆或患心理疾病以至不能知悉其行为或不行为的性质，或不能了解其错误之精神状态。

《泰国刑法》第六十五条规定：犯罪时不能辨识其行为之性质或违法性，或因心智缺陷、精神病或精神耗弱而不能自我管制者，不罚。行为人对其行为之性质或违法性，能为部分之辨识或自我管制者，仍应处罚，但法院得减轻其法定刑。^[27]

《巴西刑法典》总则第三篇刑事责任第二十二条规定：行为人因患精神病，或智力发育不健全，或发育迟缓，在作为或不作为时完全不能辨认事实的犯罪性质，或完全不能根据这种辨认控制自己，不负刑事责任。附款：如果行为人由于神经错乱，或由于智力发育不健全，或发育迟缓，在作为或不作为时没有足够的能力辨认事实的错误性质，或没有足够的能力根据这种辨认控制自己，可减轻刑罚三分之一至三分之二。^[28]

前苏联刑法典第十一条规定：在实施社会危害行为时，处于无责任能力状态的人，即由于慢性精神病、精神活动暂时失常、痴呆症或其他病态而不能辨认或控制自己行为的人。……对于虽然在有责任能力的状态下实施了犯罪，但在法院判决前已患精神病而不能辨认或控制自己行为的人，不得适用刑罚。^[29]

《西班牙刑法典》第二十条第一项规定“实施违法行为时，因精神异常或者精神状况暂时改变造成了不能理解其行为的违法性或者不能按照其理解实施行为”，免除刑事责任。

《芬兰刑法典》第三章第三条第一项规定，精神错乱的人实施的行为，以及因年老或其他类似原因而导致精神有缺陷的人实施的行为，不具有可罚性。

《德国民法典》第八百二十七条规定：“在丧失知觉的状况下或者在不能自由决定意思的精神错乱的状况下加损于他人的人，不对该损害负责任。其以酒精饮料或者类似手段使自己陷于此种暂时状况的，对其在此状况下非法引起的损害，以如同其有过失一样的方式负责；其没有过错而陷于此状况的，该责任即不发生。”对于不负责任的人致人损害的，该法又出于公平考虑，第八百二十九条作出了规定。基本内容是，对于损害不能从加害人那里以及第三人那里获得赔偿的，根据具体情况，特别是利害关系人的情况，在公平所要求的限度内和不剥夺其为维持适当的生计以及为履行法定扶养义务所需要的金钱的限度内，仍然必须赔偿损害。

《意大利民法典》第二千零四十六条规定：“在实施致损行为时，无判断能力和意思能力的人不承担致损行为的后果，除非无行为能力的状况是因其过失导致。”同时，第二千零四十七条规定：“损害是由无判断能力和意思能力人导致的，应当由对无行为能力人负有监护义务的人承担赔偿责任；但是能证明其不能阻止该行为的除外。”“负有监护义务的人不能赔偿损害的，法官可以根据双方当事人的经济条件判定致害人给予公平的赔偿。”

《日本民法典》第七百一十三条规定：“于心神丧失期间加害于他人者，不负赔偿责任。但是，因故意或过失致一时心神丧失者，不在此限。”就无能力人不负责任的，该法第七百一十四条又规定，对其应予监督的法定义务人，负赔偿责任。但是，监督义务人未怠其义务时，不在此限。此处的法定监督人包括代管人。

《奥地利行政处罚法》第三条规定：“行为时知觉发生障碍或精神作用发生病理上之故障，或因心神耗弱，对于行为之禁止不可能辨识或不可能为适当之处理时，其行为不罚。”

《德国违反秩序法》第十二条第二款规定：“实施行为时因病理性精神错乱、深度神志迷乱或弱智或者其他严重的精神变态而无能力认识此系不允许的行为或无能力按此认识行事者，其行为不应受谴责。”

《残疾人保障法》都是从积极层面对残疾人应当享有的权利进行规定，虽有“法律责任”章，其内容主要是违反《残疾人保障法》、侵犯残疾人合法权益应当承担的刑事责任、民事责任和行政责任。

与《残疾人保障法》相类似的法律，主要是指导保护其他社会弱势群体的单行法。我们逐个查阅了《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保护法》、《消费者权益保护法》，未发现立法对这些特殊群体的法律责任减免作出规定。

我国刑法主要针对精神病人、间歇性精神病人、聋哑人和盲人的刑事责任减免作了规定。《刑法》第十八条规定：“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果，经法定程序鉴定确认的，不负刑事责任，但是应当责令他的家属或者监护人严加看管和医疗；在必要的时候，由政府强制医疗。”“间歇性的精神病人在精神正常的时候犯罪，应当负刑事责任。尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人犯罪的，应当负刑事责任，但是可以从轻或者减轻处罚。”第十九条规定：“又聋又哑的人或者盲人犯罪，可以从轻、·减轻或者免除处罚。”

我国民法主要对无行为能力人和限制行为能力人致人损害和缔结合同的效力加以规定。残疾人中，精神障碍、智力低下等都可能被认定为无行为能力或限制行为能力。《民法通则》第一百三十三条规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任。监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的民事责任。”“有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用。不足部分，由监护人适当赔偿，但单位担任监护人的除外。”

最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第一百四十八条第三款规定：“教唆、帮助他人实施侵权行为的人，为共同侵权人，应当承担连带民事责任。”“教唆、帮助无民事行为能力人实施侵权行为的，为侵权行为人，应当承担民事责任。”“教唆、帮助限制行为能力人实施侵权行为的人，为共同侵权人，应当承担主要民事责任。”

残疾人行政责任减免的问题，从所查到的资料看，只发现了《治安管理处罚条例》和《行政处罚法》中有所规定。《治安管理处罚条例》第十条规定：“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理的，应予处罚。”第十一条规定：“又聋又哑的人或者盲人，由于生理缺陷的原因而违反治安管理的，不予处罚。”第十六条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，可以从轻或者免予处罚：（一）情节特别轻微的；（二）主动承认错误及时改正的；（三）由于他人胁迫或诱骗的。”

1996年《行政处罚法》第二十六条规定：“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。”第二十七条规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”

另外，新通过的《治安管理处罚法》对精神病人、盲人等违反治安管理时如何处理也进行了如下规范：精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理的，应当给予处罚。盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予处罚。从我国现有的法律规定来看，应该承认，这些现有规定在保护残疾人利益方面发挥了积极的作用，但是，这些规定的不足之处也是非常明显的。

首先，从立法的宗旨来看，除了刑法有关聋哑人和盲人的刑事和行政处罚责任减免的规定之外，上述规定在制定当时并不全是为了满足保护残疾人利益的需要，因此也并没有充分考虑到残疾人的利益，不能周全保护残疾人的合法权益。

其次，就上述规定本身而言，也有亟待完善的地方。这些待完善之处有：

我国《刑法》和《治安管理处罚条例》在残疾人法律责任减免方面和国外通行的立法例基本一致，不仅如此，还把盲人也列为法律责任减免的对象，体现了我国立法在保护残疾人合法权益方面的先进性。然而，在这么多年的司法实践中，上述两项法律法规也暴露出了某些不足之处，集中体现对我国《刑法》和《治安管理条例》所规定的“精神病”的理解上。精神病的概念可以有广义和狭义两种理解。从广义上看，精神病是指在各种内外致病因素下导致大脑机能发生紊乱，从而引起认识、情感、行为和意志等精神活动不同程度的障碍，主要包括精神失常、变态人格和精神发育迟滞，这种理解实际上包括了所有的精神残疾和智力残疾。而狭义精神病仅指精神失常这一种精神疾病，而将智力残疾排除在外。^[30]由此导致了我国法学理论和司法实践在适用我国《刑法》第十八条和《治安管理处罚条例》第十条方面的争议和困境。

在司法实践方面，对精神病缺乏明确统一的解释导致了现实的困境，结果造成，虽然刑法强调罪刑法定原则，但鉴于行为人的客观情况，司法机关在处理残疾人犯罪时还是给予了减免处罚。

如河北张家口智障人入室抢劫案。^[31]犯罪嫌疑人林某属四级智力残疾，按照我国《刑法》明确规定：“以暴力、胁迫或者其他方法抢劫财物的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；有下列情形之一的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。”其中位居“下列情形”第一款的就是“入户抢劫”。这就是说，林某面临着至少十年以上有期徒刑的处罚。由于我国《刑法》对智力残疾人员犯罪能否从轻处罚没有特别规定，且此案事实清楚，证据充分，林某的智残等级并不影响案件的有罪判决。

为充分保护犯罪嫌疑人的合法权益，办案人员依法调取了林某的智残证书，作为证据入卷。办案人员还就林某智残原因及智残等级认定等问题多次向市残联及有关部门进行专业咨询，了解到智力残疾共分四个等级，林属轻度智力残疾。同时，他们搜集了国内有关智残人员犯罪的调研文章和类似案例进行比较分析，最终确定了对林某减轻处理的公诉意见。2003年1月14日，张家口市桥西区人民法院开庭审理了此案。公诉人认为，对智力残疾人犯罪，单靠施以重刑，未必有利于改造和预防其重新犯罪。因此，建议对这一特殊被告人量刑时应考虑从轻处罚。2003年1月24日，经合议庭合议，张家口市桥西区人民法院采纳了检察机关的公诉意见，以抢劫罪判处林某有期徒刑四年，并处罚金1000元。宣判后，林的亲属主动为其交纳了1000元罚金。

事实上，智力残疾人犯罪的量刑问题早已存在，由于我国司法实践中多对《刑法》第十八条规定的“精神病”采狭义理解，认为该条只适用于精神失常者，所以在智力残疾人犯罪问题上，法院要么按健全人的标准定罪量刑，要么像前述案件的审理法院那样酌情从轻处理。然而，这两种做法都不利于智力残疾人利益的保护。对智力残疾人给予保护，是完善我国残疾人法律责任减免制度的现实需要。

我国司法精神病学认为，间歇性精神病是指具有间歇发作特点的精神病，如癫痫性精神病、精神分裂症、躁狂症、抑郁症、周期性精神病、分裂情感性精神病等。发病时期，就是间歇性精神病人的精神非正常时期。间歇性精神病人在精神正常时期实施犯罪的，应当负刑事责任，刑法这一规定显然没有必要。因为即便是精神病人，若要不负刑事责任，还必须具备不能辨认或控制自己的行为。所以，在精神病发作期间，才可能不能辨认或控制，自己的行为，才不负刑事责任。用精神障碍足以涵盖间歇性精神病人。(www.xing528.com)

无论是本国立法，还是外国立法，都尚未见到在残疾人法中直接规定法律责任减免制度的。我国《残疾人保障法》是否有必要规定该项制度，如何规定，是首先必须解决的问题。经过思考和研讨，结合中国实际，我们认为，有必要在在《残疾人保障法》中规定残疾人法律责任减免制度，其重大的意义在于：

《残疾人保障法》不仅应赋予残疾人的政治、经济、文化、教育等各种积极权利，而且，当残疾人发生违法行为时，应规定可以减免其法律责任的条件，只有这样，才能充分保护残疾人的权益。

现行《残疾人保障法》中的法律责任是规定残疾人受到侵害后，加害人或者不履行《残疾人保障法》所规定义务的人应当承担的法律责任，从而对残疾人给予特别的保护。但另一方面，残疾人从事违法活动，造成危害社会和他人的后果，针对残疾人的特殊生理、心理状况，也应当有减免其法律责任的规定。

残疾人作为特殊的社会弱势群体，其法律责任减免在不同的部门法中规定不同。在刑法中规定的是精神病人、聋哑人和盲人，在行政法中直接沿用刑法的规定或者稍加变化；在民法中规定的是无行为能力人和限制行为能力人。对于不同部门法各自为政的规定，使残疾人对其法律责任的减免难以有统一的认识。由《残疾人保障法》来完成整合建构任务，应当说是中国的现实交给《残疾人保障法》立法者的一项历史使命，对正在修订过程中的《残疾人保障法》来说，是立法的创新，也是立法的进步，将使我国的保护残疾人立法跻身世界的先进水平。

不管是刑事法律、民事法律还是行政法律，其关于残疾人法律责任减免的规定都存在很多缺陷和漏洞，减免的条件方面存在很多争议，若《残疾人保障法》中直接以实体条文规定残疾人法律责任的减免，不仅可以起到完善我国现有的法律制度作用，同时，还会推动其他法律对这一制度的建设步伐。

然而，在《残疾人保障法》中直接规定法律责任减免制度，将会遇到一些困难和障碍，这些可能的困难和障碍包括：

1.在立法形式上缺乏先例

就现有资料来看，未发现国内外的残疾人保障法中有“残疾人法律责任减免”的专门规定。从各国立法形式看，残疾人法律责任减免，普遍都是在具体实体法中如刑法典、民法典以及行政法规中作出相关规定。如果《残疾人保障法》中直接规定残疾人法律责任减免这一问题，就是立法上的一个突破。由于没有先例，一方面将会使立法者更容易遭遇不同意见。另一方面，无论是规范设计，还是立法技术，都会给立法带来较大的困难，所有这些，都可能成为《残疾人保障法》规定的障碍。

2.对《残疾人保障法》在法律体系中地位的质疑

残疾人法律责任减免问题，在基本法中已有规定，作为专项法律的《残疾人保障法》，如果要专门对残疾人法律责任减免问题作出规定，不可避免有立法的创新。当然，《残疾人保障法》也可以重复其他有关基本法律的规定，但是，这样的重复规定无论是对残疾人利益的保护还是对《残疾人保障法》的意义都不大。然而，如果突破基本法律的已有规定，就可能因为这种突破而遭到质疑：一部特别法能否这样做？这种质疑在一定程度上会影响修正后的《残疾人保障法》是否能够通过。

3.《残疾人保障法》与其他部门法的协调

如果在《残疾人保障法》规定残疾人法律责任的减免，必然需要做好与其他基本法律规定的协调，必然需要残联与有关司法和行政部门进行协调。如果在加强残疾人保护的大前提下既实现《残疾人保障法》的完善，也协调好与各部门法的关系，这给《残疾人保障法》的立法提出了相当高的要求，同时这是可能遇到的另一个障碍和困难。

但是，我们认为，尽管可能遭到这些障碍，但是在《残疾人保障法》直接规定法律责任减免从根本上来说是具有可行性的，原因如下：

1.不与宪法抵触

根据我国2000年《立法法》第七十八条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”刑法、民法作为基本法律，《立法法》没有规定其效力高于单行法。

《立法法》第七十九条只规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”同时，该法第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”

立法并未对全国人民代表大会通过的法律和全国人民代表大会常务委员会通过的法律的层次效力进行规定。《残疾人保障法》作为特别法，可以规定特别保护残疾人的内容。《残疾人保障法》作为保护特定主体的单行法律，该规定不与宪法抵触。

2.在全国人大常委会的立法权限之内

根据我国宪法第六十七条第三款的规定，全国人大常委会的权力包括：“在全国人民代表大会闭会期间，有权对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；”

《残疾人保障法》对残疾人法律责任减免的规定，是在尊重民法、刑法等基本原则精神的条件下，为残疾人保护的特殊需要，对这些基本法律的完善和补充，只要不是对这些基本法律的根本性修改，就是在全国人大常委会的立法权限范围之内的。

3.基本法律为单行法的规定预留了空间

如《行政处罚法》第二十七条规定了四种依法从轻或减轻行政处罚的行为，最后一种的表述是“其他依法从轻或减轻行政处罚的”，这样的表述表明其他法律可以另行规定行政责任减免的情形。

我国没有民法典，《民法通则》规定不尽完善。但在学者等起草的民法典的建议稿中，也有类似规定。如梁慧星主持的《中国民法典草案建议稿》中第一千五百五十五条规定：“如加害人能够证明有依法律规定不应承担责任或者可以减轻责任的特定事由，则应免除加害人的民事责任或者减轻其民事责任。”

《残疾人保障法》直接规定残疾人法律责任的减免，既是对基本实体法的的落实，也是对基本实体法的完善。

鉴于以上认识，为了使《残疾人保障法》立法更加科学和合理，提高立法质量，发挥法律的功能，就残疾人法律责任减免，我们设计了独立的章或节，同时设计了五个条文，由一般规定、补充性规定、刑事责任减免、民事责任减免和行政责任减免等五部分构成。这可以说是一个较为理想的方案。具体条文内容为：

第x章（节） 残疾人法律责任的减免

第n条〔一般规定〕

残疾人违反法律、法规、规章，侵犯他人合法权益，危害社会秩序，符合本法规定条件的，不负法律责任，或者可以从轻、减轻、免除其法律责任。

第n+1条〔补充性规定〕

残疾人法律责任的减免，本法没有规定的，可以适用其他法律、法规、规章的规定。

第n+2条〔刑事责任的减免〕

残疾人因精神障碍、智力低下，完全不能辨认或者不能控制自己行为时造成危害结果的，不负刑事责任。

不能完全辨认或者控制自己行为时造成危害结果的，可以从轻或者减轻刑事处罚。

聋哑人或盲人犯罪，对其刑事处罚的减免适用《刑法》第十九条规定。

第n+3条〔民事责任的减免〕

无民事行为能力或限制民事行为能力的残疾人致人损害的，其民事责任的承担及减免适用《民法通则》第一百三十三条的规定。

残疾人担任监护人，被监护人致人损害的，可以酌情减轻监护人的责任。

第n+4条〔行政责任的减免〕

残疾人违反国家行政管理法规，对其行政处罚参照本法第n+2条的规定执行。

该方案在体系上突出《残疾人保障法》的创新点，结束了我国《残疾人保障法》及其类似法规没有规定“残疾人法律责任减免”的历史。同时，独立成章，也可以对该问题的规定相对全面，从而完善现行法律关于残疾人法律责任减免规定的不足。现行的《残疾人保障法》规定都是从积极层面保护残疾人的利益。如规定残疾人的各项权利和应当享有的待遇，对于负有保护残疾人权利的义务主体不履行该义务的应当承担的各种责任。然而，本法和其他相关类似法律都未从消极层面对残疾人进行保护。消极层面就是残疾人作为特定的主体在实施作为或不作为以及在法定规定情况下应当承担的法律责任的减免。用一章或一节对残疾人法律责任减免加以规定的话，显然会使《残疾人保障法》在残疾人权益的保护方面更加完善。

在早期提交的《残疾人法律责任减免立法建议及其说明》中，我们已对该方案的具体运用和立法理由进行了比较详细的说明和论述，鉴于此，报告就不再赘述。然而，该方案主要是从现实的需要来考虑，再后来研究残疾人法律责任这一问题时，我们又有一些新的思考。虽然，目前可能未必成熟到足以上升为立法的高度，但是，我们在报告中也把它提出来，供残联和后继的研究学者参考，以希望能起到抛砖引玉的效果。

根据法理学的观点，法律规范可以分为实体性规范和程序性规范，法律义务也可以分为实体性法律义务和程序性法律义务，诉讼法是最主要的程序性立法，在诉讼法中也区别程序性权利义务和实体性权利义务。然而，在我国法理学界，对是否有程序性法律责任却是存在争议。一种观点认为，违反诉讼法的规定只能产生实体法律责任。另一种观点则认为，违反诉讼法的规定可以产生诉讼法律责任。^[32]本文无意对学界的上述争议进行探讨，因为，从现实来看，只要存在违反诉讼法的行为，就会伴随对行为人不利的法律责任。而本文的目的只在对是否应对残疾人违反诉讼法规定导致的法律责任给予减免作特别研究，而不在于对这种法律责任的定性。

在残疾人违反诉讼法导致的法律责任的减免这一问题上，美国模范刑法典的规定给了本文相当大的启发，该法典从诉讼能力的角度，规定了“排除诉讼能力之精神疾病或缺陷”。具体内容为：“因精神疾病或缺陷，对自己的诉讼程序之意义缺乏理解之能力，或对自己的辩护活动缺乏协助的能力时，在其状态继续中不受审判、有罪之认定或刑之渝知。”^[33]分析美国模范刑法典的该规定可以看出，一方面，该法规定的诉讼能力是指认识自己诉讼行为的意义或对自己的诉讼行为的控制能力，这与刑事责任能力和行政处罚责任能力相同，都强调了行为人的认识和意志两种因素，只是认识和控制的行为类型不同。另一方面，从责任减免的后果来看，“不受审判”“有罪之认定”应可理解为程序性责任的免除。

因此，在参考美国模范刑法典前述规定的基础上，本报告大胆地建议对残疾人违反诉讼法所导致的法律责任的减免给予考虑，一方面可以完善我国的残疾人责任减免制度的内容，另一方面有利于残疾人进行诉讼依法给予特别保护。