中华人民共和国残疾人保障法修改课题研究报告结果

残疾人是社会的特定弱势群体，对这一弱势群体给予特定的制度安排，来保障他们的基本社会生活权益，是国家与社会的基本责任。我国自1990年颁布《残疾人保障法》以来，残疾人社会保障工作取得了很大成绩。但随着经济社会的发展，残疾人社会保障总体水平偏低，难以满足广大残疾人日益增长的保障需求。在构建和谐社会的新的历史起点上，重新审视残疾人社会保障问题，借鉴国外的经验，修订《残疾人保障法》，逐步建立比较健全的残疾人社会保障制度，切实保障广大残疾人的基本生活权益与社会发展权益，具有重要的理论与实践意义。这正是本研究的主旨之所在。

研究残疾人社会保障首先有必要厘清其相关概念。在不同的国家、不同的文化和不同的语境中，对于残疾概念的表述各不相同。根据概念所指向的重点不同，大致可以分为三类：一是指向一种能力。联合国《关于残疾人的世界行动纲领》（1982）指出：“残疾是指由于缺陷而缺乏作为健全人以正常方式从事某种正常活动的能力。”二是指向一种现象。《美国残疾人法》界定为：“就个人来说，‘残疾’一词是指：（A）对一项或者多项主要生活活动有实质性限制的某种生理或者心智缺陷；（B）这种缺陷的经历；（C）被认为有这种缺陷。”英国国际发展部（DFID）在《残疾、贫困与发展》中将残疾定义为：“（一种）导致社会和经济不利地位、权利被否定以及在社区生活中发挥平等作用的机会受到限制的长期缺陷。”而根据联合国大会在1975年《残疾人权利宣言》，“残疾人”是指任何由于先天性或非先天性的身心缺陷而不能保证自己可以取得正常的个人生活和社会生活上一切或部分必需品的人。我国《残疾人保障法》规定：残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。本文在此沿用我国《残疾人保障法》的概念内涵。

社会保障是指国家通过动员社会资源为处于特定情境中的弱势社会成员提供最基本的生活支持，以维护公民的基本生活权益的一种制度安排。社会保障的主体是国家，其本质是社会财富在时间和空间上的再分配，具有明显的国家性、强制性、再分配性和基本保障性等特征。国家性是指有关社会保障的各项政策要由国家来制定，并且依靠国家的力量来组织实施；强制性是指落实国家制定的各项社会保障政策是必须的、具有强制力的。国家性和强制性是密切联系的，国家是动员社会财富的最有效机器，是实现社会保障强制性的坚强后盾。只有国家出面动员社会财富才可能保证社会保障所用的财力要来自全社会，才能保证动员起来的社会财富在最长时间和最大空间上的再分配，使社会保障的再分配性充分有效地实现。基本生活保障性是指社会保障所要达到的目标是当社会成员在生、老、病、残、失业等困难的情况下，社会为其提供最基本的生活需求资助。国家性、强制性、再分配性和基本保障性是确立社会保障制度的基本要求。完善的市场经济体制需要健全的社会保障制度，健全的社会保障制度应当充分体现出上述“四性”的特征。社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。其中，社会保险是社会保障的核心内容。

所谓残疾人社会保障，是指国家对于残疾人这一特定对象给予特别扶助，以保障他们的基本生活权益的一种制度安排。根据不同的分类标准，残疾人社会保障的内容可做不同的划分。传统的分类方法往往根据残疾人工作的需要将残疾人的社会保障内容列举分为康复保障、教育保障、就业保障、生活保障以及环境保障等五项。^[1]这种划分方法主要来源于残疾人工作的经验性总结，与我国社会保障的基本理论不相衔接，缺少基本的理论概括。还有学者认为，残疾人社会保障应由残疾人社会物质保障、残疾人社会安全保障以及残疾人的发展保障这三大部分组成。^[2]本文认为，根据我国社会保障内容的基本分类，残疾人社会保障应由残疾人的社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚（以革命伤残军人为特定对象）等内容构成。而残疾人社会保障问题的提出，主要是由于残疾人与健全人存在生理、心理等方面的差异，使之面临身体功能、生活能力或社会能力等方面的障碍，无法保障正常的生活形态，必须由国家给予基本的扶助措施，以保证其作为公民的基本尊严。因此，残疾人社会保障是一个具有重大现实意义的命题。

就当前关于残疾人社会保障研究的成果分析看，我国残疾人社会保障的基本理论模式可以概括为三种，即医疗救助模式、社会参与模式和劳动福利型模式。

残疾人社会保障的医疗救助模式是传统公共政策分析残疾人社会保障的基本范式。该理论模式认为残疾人是一个被动的、病态的、不能独立的、需要医疗救助的群体，是正常社会生活之外的非健全人。残疾人不能参与社会，唯一的办法就是给予残疾人特殊的服务、帮助或施舍。依据残疾人的医疗救助模式，残疾人的社会价值因其残疾而降低，残疾人在社会中不能以有意义的方式工作或发挥作用。作为社会的负担，应该将残疾人安置到单设的机构或者提供特别的生存照顾。而教育、就业和交通运输等公共服务，是为了满足非残疾人的需求而设计的，没有必要对这些机构加以改变或者调整来适应残疾人。残疾人社会保障的医疗救助模式主要侧重于对于残疾人提供基本的医疗援助，并供给基本物质生活保障，以维持残疾人的基本生存。

把社会成员的基本物质需要看作是社会保障的全部内容，自有它合理的一面。因为满足最基本的物质生活条件是社会成员赖以生存和延续生命的首要条件。对于残疾人来说，他们的生存需要，主要也在物质生活方面。因此，残疾的医疗救助模式在涉及残疾人事务的诸多立法体制中都有所反映。例如，在北美和大多数欧洲国家，历史上很长时间残疾人被当作社会保障、福利、医疗卫生或监护立法中的一个方面来处理。这种陈旧观念并不认为残疾人享有合法权利，而倾向于将残疾人当作福利、卫生和慈善计划的对象。残疾人社会保障的医疗救助模式把残疾人排除在主流社会之外，加深了社会对残疾人的歧视与消极态度。

二十世纪下半叶，为了改变医疗救助模式将残疾人排除在主流社会生活之外的倾向，在联合国的推动下，残疾人社会保障的社会参与模式开始出现，并逐渐成为各国法律和政策选择的演进路径。社会参与模式主要强调残疾人与健全人一样享有社会尊严和社会生活的自由，国家与社会有责任保障残疾人全面参与社会生活的自由，并通过社会保障等公共政策提供制度安排。1982年12月3日，联合国正式通过了《关于残疾人的世界行动纲领》，宣布1983—1992年为联合国残疾人十年，并号召世界各国政府采取切实措施，提高残疾人的社会地位，使残疾人与健全人有一个平等的机会，享有“充分参与”社会的权利。1989年8月联合国社会发展与人道主义事务中心又通过了《开发残疾人资源的塔林行动纲领》，号召各国政府和非官方组织应尽可能让残疾人参加到各项工作的决策和执行中去，以求促进残疾人的教育、培训、就业与科技等方面资源的开发，增强残疾人的自立能力，提高残疾人参与社会的机会。

残疾人社会保障的社会参与模式是以权利为本处理残疾与发展问题的方法。该模式承认残疾人是权利享有者，他们能够而且应当像其他社会成员一样决定自己的生活；确认残疾人在充分参与个人发展或社会发展中所遇到的障碍是对人权的侵犯；认为残疾人与其他社会成员一样有权行使自己应有的权利，并且有权完全参与他们自身和所在社区的发展。该模式主要侧重突出国家责任，变革社会观念，协助残疾人解决融入社区和社会生活过程中所面临的问题，化解物质环境和社会环境给残疾人造成的各种障碍，保障残疾人拥有均等社会机会自主行使他们原该享有的物质生活与社会生活权益，从而促进全社会的公正与和谐。

受此理论模式的影响，近十余年来，许多国家在进行有关残疾人社会保障类公共政策的改革中，反映出一种更具包容性的趋势：残疾不应被视为残疾人个人应该应对的问题，而应当对整个社会和环境进行调整以确保所有人都能够参与社会生活。应通过国家与社会的共同努力，找出消除歧视的途径，在就业、教育、住房、商品和服务等领域向残疾人提供机会，让环境和社会对包括残疾人在内的所有人都能更加便利和开放，使残疾人可以工作、受教育、有房住、参与体育和娱乐活动，并尽可能从事一般人能够从事的所有活动。

所谓劳动福利模式是在使残疾人享受国家一定的物质福利救助的同时，又为他们提供教育与就业的机会，使之能从事力所能及的社会劳动，并通过残疾人力所能及的劳动来实现一定的社会参与。该保障模式介于医疗救助模式和社会参与模式之间，以国家一定的物质福利救助作为残疾人社会保障的基础，而以残疾人的劳动就业保障和适度的社会参与为支撑，改变原来单纯救济型的做法，是当前我国残疾人社会保障的基本模式。有些国家奉行的把残疾人养起来的做法，不利于培养残疾人的创造能力，不利于实现全面参与社会生活的权利。而劳动福利型的保障模式则把尊重残疾人的劳动创造精神放在首位，有利于促进社会、经济的协调发展，兼及残疾人利益与社会整体利益、残疾人的现实利益和长远利益。比较适合中国的基本国情，因而具有较大的发展空间。

从理论上讲，劳动福利型的保障模式的提出，实现了残疾人社会保障观念的飞跃，突破了以往的以救济为主要特征的残疾人社会保障的局限，把残疾人的社会保障与整个社会的发展联系起来，即认为残疾人社会保障的社会功能不仅仅是针对单个的残疾人所进行的物质援助，而且还担负着有效的充分开发残疾人的人力资源，发挥其积极性、创造性，使之适应社会需要，为国家建设服务的重要功能。这样就实现了社会公平与经济效率、保障生存与促进发展的有机统一。

新中国成立以来，我国的残疾人事业和残疾人社会保障事业的发展历程，大致经历了初创、停顿、恢复重建和平稳发展四个阶段。

第一阶段：初创阶段（1949—1965年）。解放后，我国于五十年代建立了以物质需要保障为内容的国家保障制度。此时工农业生产发展，社会秩序稳定，人民安居乐业，残疾人的生活也发生了质的变化。由流离失所转变为得到国家基本的收养救济，获得了基本的政治权利和生活权利。1951年我国颁布的劳动保险条例解除了职工退休养老、疾病伤残等方面的后顾之忧。1953年，中国盲人福利会成立。1956年，又成立中国聋哑人福利会。1960年，两会合并组成中国盲人聋哑人协会。这标志着我国残疾人事业的良好开端，代表着我国残疾人事业发展的方向。到1958年，我国的救济型残疾人社会保障形态已基本形成，各种荣军疗养院、养老院、福利院共收养荣誉军人、老人、残疾人360000人，盲聋哑学校也由1949年的42所发展到266所，在校生23300人。但总体看来，由于建国之初经济社会发展不足，此阶段的残疾人社会保障以收养救济为主，社会保障的整体水平很低，残疾人社会保障距离人道主义、平等参与、回归社会主流等现代理念尚远，基本属于医疗救助模式。

第二阶段：停顿阶段（1966—1976年）。1966年“文化大革命”开始后，残疾人工作遭到严重破坏。当时，唯一的残疾人组织——中国盲人聋哑人协会被扣上“推行修正主义”的罪名而停止活动，残疾人生产自救组织被强行合并、撤迁或撤销，盲聋哑学校被迫收缩或停办，不少残疾人和残疾人工作者被揪斗游街，不少工人、干部、知识分子受迫害致残。这场史无前例的浩劫，使中国残疾人社会保障事业陷于停顿。

第三阶段：恢复重建阶段（1977—1990年）。党的十一届三中全会的召开是我国经济社会发展的转折点，残疾人社会保障事业也开始进入恢复重建阶段。在此阶段，中国残疾人社会保障事业开始由以收养救济为主的医疗救助模式转向劳动福利模式，残疾人开始由被收养救济走向逐步参与社会生活。回顾历史，八十年代对于残疾人社会保障事业具有特别重要的意义。1982年联合国通过《关于残疾人的世界行动纲领》，宣布1983—1992年为联合国残疾人十年。我国紧紧抓住这一契机，1982年全国人大修改后的《宪法》首次规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”1984年成立了中国残疾人福利基金会。1987年对全国残疾人进行了抽样调查，为残疾人社会保障政策的制定提供了依据。1988年3月成立了中国残疾人联合会，开始有了代表残疾人共同利益，管理、服务和发展残疾人社会保障事业的专门机构。与此同时，国务院颁布实施《中国残疾人事业五年工作纲要（1988—1992年）》，这标志着我国残疾人事业开始纳入国家社会经济发展的全局。此后开展了残疾人三项康复行动，从权利保障的高度重新定位和发展残疾人社会保障事业。为了切实维护残疾人在政治、经济、文化、社会等方面的合法权益，中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于1990年12月28日通过了《中华人民共和国残疾人保障法》，这样，我国残疾人的权益将由国家法律予以确认和保障。总体看来，八十年代残疾人劳动就业人数显著增加，残疾人教育的新格局渐趋形成，残疾人文化事业及文娱体育活动蓬勃开展，残疾人社会福利和社会服务日渐兴起。

第四阶段：平稳发展阶段（1991至今）。1991年5月9日，江泽民总书记在同优秀残疾人和助残先进集体、个人代表座谈时指出：“残疾人事业是社会主义事业的一部分。残疾人是社会主义大家庭的一员，残疾人事业的发展水平，是社会文明、进步的标志。全社会重视残疾人事业，是社会安定团结的重要内容。各级党委、政府、社会各界都要对残疾人事业给予更多的关注和支持。残疾人问题也是一个人权问题。”^[3]这为新时期残疾人社会保障工作指明了方向。1991年5月15日，《中华人民共和国残疾人保障法》开始实施。此后制定了《中国残疾人事业“八五”计划纲要（1991—1995年）》和《中国残疾人事业“九五”计划纲要（1996—2000年）》及其配套实施方案。1994年颁布并实施《残疾人教育条例》。2002年九届全国人大五次会议首次将包括残疾人在内的“弱势群体”写入《政府工作报告》，并予以特别关注。如上多项政策法规切实提高了残疾人的社会保障水平，推进了残疾人社会保障事业的平稳发展。

根据1987年对全国残疾人进行的抽样调查推算，我国当时有残疾人共计6000多万人，约占全国总人口的5%，涉及20%的家庭和2亿多人口。我国6000多万残疾人中城镇残疾人1528万人，占25.5%；农村4472万，占745%。其中听力言语残疾2057万人，智力残疾1182万人，肢体残疾877万人，视力残疾877万人，精神残疾225万人，多重及其他残疾782万人。

到2006年，根据国务院新闻办公布的第二次全国残疾人抽样调查调查数据推算，全国有各类残疾人的总数为8296万人。残疾人占全国总人口的比例为6.34%。根据当前的残疾人分类方法，各类残疾人的人数及各占残疾人总人数的比重分别是：视力残疾1233万人，占14.86%；听力残疾2004万人，占24.16%；言语残疾127万人，占1.53%；肢体残疾2412万人，占29.07%；智力残疾554万人，占6.68%；精神残疾614万人，占7.40%；多重残疾1352万人，占16.30%。与1987年的调查数据比较分析，我国残疾人的数量与占总人口的比例明显上升。我国残疾人社会保障工作任重而道远。

2006年中国残疾人数据表^[4]

就我国残疾人社会保障的基本状况看，至2004年，全国共有446.9万残疾人得到各种形式的社会保障。其中，全国城镇参加社会保险的残疾人已达到113万人；在已经实行最低生活保障制度的城乡，共有431.02万残疾人享受到最低生活保障；50.8万残疾人在各类福利院、养老院享受集中供养或五保供养；284.5万残疾人得到临时救济、定期补助和专项补助。根据《残疾人扶贫攻坚计划》，农村的扶贫开发继续对残疾人开展专项扶贫，社会各界采取多种形式对贫困残疾人进行帮扶，2004年共使127万残疾人解决了温饱。同时，部分地区开始探索实行分类救助，对重度残疾、一户多残等特困残疾人给予了特别扶助，提高他们的保障标准和水平，并对城镇贫困残疾人个体户参加基本养老保险给予补贴。同时，我国在生产、经营、税收等方面对集中安排残疾人就业的福利企业予以保护和扶持，86.4万残疾人在4.8万家福利企业就业。残疾人个体就业和自愿组织起来就业发展到120万人。社会各单位依法按比例安排残疾人就业160多万人。在农村，从事种植业、养殖业、家庭手工业等的残疾人达到1624.1万人，残疾人就业率达到84.1%。

残疾人社区保障工作作为残疾人社会保障的基础，呈现出良好的发展局面。全国31个省份已整合的社区中77.7%成立了残协，61.7%配备了残疾人专职委员，79.6%依托“星光计划”或其他公共综合服务设施建立了残疾人活动室。社区残协的组织平台初步建成，一大批优秀残疾人通过专职委员这一岗位参与到残疾人事业中，运用社会化工作方式使最基层的残疾人得到了切实有效的服务。从社区组织管理职能分工的角度来看，当前的残疾人社区保障工作管理模式分为三个层次（见图1）：一是政府专设派出机构——街道办事处，由市政府授权，在特定范围内执行市政府对社区残疾人保障的官方政策；二是半官方的社区委员会——居民委员会，由该社区民主选举的委员及其他有威望的市民代表组成，主要职责是向市政府反映搜集到的关于社区残疾人保障事务的建议或意见，直接转达民众的呼声；三是自主性的社区服务组织，其职责是受政府指导或委托，具体实施社区残疾人保障的各项服务工作。2004年，社区有107万名残疾人纳入低保、73万残疾人就业、103万残疾人得到康复服务、7.8万残疾人得到法律服务、12.5万名残疾人或残疾人子女得到就学服务、6.8万残疾人得到志愿者扶助、4.6万残疾人参加了文体活动。

图1 社区残疾人保障组织管理体制图

就残疾人社会保障制度的基本结构来看，我国当前的残疾人社会保障制度主要分为宪法、法律、行政法规、部门与地方规章、规范性文件等五个层次。第一，在《宪法》层次，1982年通过、1999年修正的《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”第二，在法律层次，到目前为止，我国有关残疾人社会保障的专门规定主要集中于1990年颁布、1991年实施的《中华人民共和国残疾人保障法》的第六章。此外，《律师法》、《劳动法》、《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《消防法》、《国家赔偿法》、《老年人权益保障法》、《消费者权益保护法》、《公益事业捐赠法》、《保险法》、《兵役法》、《预备役军官法》、《国防法》、《人民警察法》、《监狱法》、《澳门特别行政区基本法》、《个人所得税法》、《森林法》等36部法律、法规中都有对于残疾人社会保障相关内容的规定。第三，在法规层次，主要是国务院制定的《城市居民最低生活保障条例》、《残疾人教育条例》等相关法规。第四，在部门和地方规章层次，涉及残疾人社会保障的相关内容的“办法”和“规定”等种类繁多。其中部门规章主要集中在民政系统所制定的相关制度；地方规章则是具有立法权限的各级地方机构因地制宜对残疾人社会保障相关内容的具体规定，如1993年12月河北省制定的《河北省实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》。第五，在规范性文件层次，对残疾人社会保障相关内容规定的具体制度安排多不胜数，如为落实《残疾人保障法》，各省、市、县层级制定贯彻落实残疾人保障法的通知等文件。还有2651个县和18576个乡镇制定的扶助残疾人的优惠规定。另外中央和地方各级相关机构制定的和残疾人按比例就业政策、残疾人优惠政策、残疾人无障碍设施规定等方面的相关政策性文本更是不胜枚举。

在残疾人社会保障相关制度的实施方面，近十年来，全国人大内务司法委员会先后对20个省残疾人保障法执行情况进行了检查，地方各级人大和政府也加强了对残疾人保障法的执行和监督力度，促进了残疾人事业的发展和残疾人权益的保障。国务院建立了由34个部委和残疾人组织组成的残疾人工作协调委员会，地方各级政府也成立了相应机构，以统筹规划残疾人事业的发展，协调解决残疾人工作中的重大问题。残疾人保障法列入“二五”、“三五”、“四五”普法规划，得到了广泛的宣传。各类法律服务机构和各级法律援助中心为残疾人提供了优先、优惠的法律服务和法律援助。全国有3330多家律师事务所接受各级残联指定或委托，集中为残疾人提供法律服务。有1051个律师事务所、基层司法所、法律服务所、公证和法律援助中心被司法部、中国残联命名为残疾人维权示范岗，并在各部门、行业逐步推行了残疾人维权示范岗活动。仅2003年，各地接受法律援助和服务的残疾人近10万人次，律师事务所、基层司法所、法律服务所调解涉及残疾人利益的纠纷21万多件，解答有关残疾人的法律咨询46万多人次。

根据当前社会保障的基本理论和上述我国相关的政策规定，我国残疾人社会保障的主要内容可以分为社会保险、社会救助、社会福利、社区保障和特别扶助等五个方面。其中社会保险、社会救助和社会福利是社会保障的主体。具体而言，我国残疾人社会保障的主要内容如下：

一是社会保险。《残疾人保障法》第六章第四十二条对于残疾人的社会保险作了专门规定：“残疾人所在单位、城乡基层组织、残疾人家庭鼓励、帮助残疾人参加社会保险。”根据这项规定，为推进我国残疾人的社会保险，各部门采取了一系列保障措施。主要是推动各类企业依法为残疾职工办理基本养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险，确保残疾职工在年老、生病、失业、工伤、生育时基本生活得到保障。有些条件较好的企业在为职工建立企业年金时，也将残疾职工纳入。2005年6月，劳动和社会保障部等部门下发了《关于城镇贫困残疾人个体户参加基本养老保险给予适当补贴有关问题的通知》等文件，各级社会保险经办机构按此类规定对自由职业、个体就业残疾人的养老、医疗、失业保险工作给予了特别支持。

二是社会救助。《残疾人保障法》第六章第四十条规定：“国家和社会采取扶助、救济和其他福利措施，保障和改善残疾人的生活。”第四十一条规定：“国家和社会对生活确有困难的残疾人，通过多种渠道给予救济、补助。”“国家和社会对无劳动能力、无法定扶养人、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养、救济。”多年来，我国坚持以政府为主导的方针，从本国国情出发，积极制定政策和措施，残疾人的社会救助工作取得了较好的成效。主要保障措施是：其一，建立居民最低生活保障制度，逐步将贫困残疾人纳入最低生活保障体系，保障其生活权益。当前，城市居民最低生活保障制度已在全国建立健全。2004年即有114.46万人城市贫困残疾人的基本生活得到该项制度的保障，约占城市残疾人的7.5%。全国8省（市）、1206个县（市）全面建立了农村最低生活保障制度，其他省（直辖市、自治区）也在进行积极的探索。全国共有享受农村低保人数455万人，其中贫困残疾人有316.56万人，约占农村残疾人的7.07%。其二，为确保贫困残疾人家庭的基本生活，多数地方在发放低保金和农村社会救助金时，采取供养、定期补助、临时救济相结合的各项保障措施，并对贫困残疾人家庭予以额外照顾来帮助解决无业贫困残疾人的医疗、养老和意外原因造成的困难，对城市中的贫困残疾家庭因突发事件造成生活或医疗、就学等方面的困难也实行了临时救济和社会扶助。为解决贫困残疾人就医、就学等问题，各地还普遍建立了社会医疗救助制度，通过免收挂号费，减免医疗费、床位费等措施来帮助解决残疾人看病难的问题。北京、上海、厦门、宁波、大连等地还对城市低保对象的大病医药费给予一定补助。在就学方面，全国大中城市对贫困残疾人子女在义务教育期间的学杂费和书本费实行减免政策。

三是社会福利。《残疾人保障法》第六章第四十一条规定：“对无劳动能力、无法定抚养人、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养、救济。”第四十三条规定：“地方各级人民政府和社会举办福利院和其他安置收养机构，按照规定安置收养残疾人，并逐步改善其生活。”我国现有福利性收养机构包括：儿童福利院、社会福利院、精神病院、弱智儿童养育院、伤残军人休养院、光荣院以及安置部分老年残疾人的敬老院。除敬老院多数为集体所办之外，其他福利事业机构在过去多为国家所办。截止2004年底，这些机构共收养和安置116.5万人，其中约60%的为残疾人。当前的残疾人社会福利还包括城乡医疗保障制度的建设。城市医疗保障制度在原有的基础上对残疾人有一定的保障作用。农村医疗保障则还在试点阶段，主要包括新型农村合作医疗和医疗救助两项内容。截至2004年底，全国已有30个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团出台了农村医疗救助管理办法，1501个县（市）开展了农村医疗救助工作。全年共筹集医疗救助金13.5亿元，累计支付医疗救助金4.43亿元，累计救助贫困农民640.7万人次。对农村残疾人起到了一定的福利保障作用。

四是社区保障。所谓残疾人社区保障是指社区承担或实施的残疾人社会保障工作，是我国社会保障体系的重要基础。残疾人社区保障以社区残疾居民作为社会保障的对象，以保障社区内的残疾居民的基本生活权利和需求为根本任务。由于我国有2000多万残疾人生活在城市社区，残疾人的生活与社区有着千丝万缕的联系，不仅在康复、教育、就业、基本生活保障、文化生活等方面需要得到社区的扶持和帮助，同时在参与民主生活、行使民主权利、展示才能与人生价值、创造社会物质与精神文明成果等方面，也要通过社区来实现，残疾人的生活质量的高低与社区保障水平密不可分，因而社区保障是残疾人社会保障的基本落脚点。我国当前残疾人的社区保障主要包括如下内容：（1）保障残疾人的基本生活，为残疾人提供帮扶服务；（2）以家庭为基础，开展残疾人社区康复；（3）培养残疾人积极向上的生活情趣，活跃残疾人文化生活；（4）建设社区无障碍环境，方便残疾人参与社会生活；（5）残疾人再就业的服务；（6）精神、心理辅导服务。社区保障为广大残疾人的基本生活提供了便利，增强了残疾人的归宿感和认同感，有效促进了残疾参与社区的社会生活。

五是特别扶助，《残疾人保障法》第六章第四十四条第一款规定：“公共服务机构应当为残疾人提供优先服务和辅助性服务。”第二款规定：“残疾人搭乘公共交通工具，应当给予方便和照顾；其随身必备的辅助器具，准予免费携带。”第三款规定：“盲人可以免费乘坐市内公共汽车、电车、地铁、渡船。盲人读物邮件免费寄递。”第四款规定：“县级和乡级人民政府应当根据具体情况减免农村残疾人的义务工、公益事业费和其他社会负担。”第五款规定：“各级人民政府应当逐步增加对残疾人的其他照顾和扶助。”主要保障措施：一是设立专项补助项目，即在落实现行社会保障措施基础上，设立专项补助项目，对无业、重度残疾、一户多残和有特殊需求的贫困残疾人家庭给予特别扶助，解决其生活、就业、子女人学、配用辅助用具等困难。专项补助的管理和补助对象的审定由区、县级残联负责，救助对象的初审和救助经费发放由街道（乡、镇）残联负责。对于设立专项补助，各地还认真总结经验，不断拓宽资金来源渠道，完善资金使用办法，提高残疾人的特别扶助成效。二是在城市，各地公共服务机构为残疾人提供优先服务和辅助性服务，如优先购买车船票、飞机票、公园和剧院门票等。残疾人搭乘公共交通工具给予方便和照顾，其随身必备的辅助器具准予免费携带。盲人可以免费乘坐市内公共汽车、电车、地铁、渡船。盲人读物免费寄递。三是在农村，各地的县、乡人民政府都在努力减免农村残疾人的社会负担。如优先安排工作，优先安排救济，优先安排扶贫致富项目，免去义务工，免去公益事业费，减免农业税等。四是国家和社会还逐步实行方便残疾人的城市道路和建筑物设计规范，采取无障碍措施。1989年4月，建设部、民政部、中国残联联合颁布了《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范（试行）》。该设计规范实施十年来，许多城市的在旧城改造和新区建设中比较普遍地贯彻了无障碍设施的建设，建起了一批高水平、高质量的无障碍设施。

如上所述，建国以来，我国的残疾人社会保障事业发展很快，取得了很大的成就。但随着市场经济体制的逐步建立与完善，我国残疾人基本需求和基本生活状况仍然与我国社会经济发展水平与健全人生活水平存在较大差距，残疾人社会保障的水平不适应构建和谐社会的需求。总体看来，我国的残疾人社会保障主要存在以下几方面的问题：

就国家的整体社会保障而言，政府关于社会保障的立法滞后，完备的社会保障体系还没有真正建立。一方面是立法不足，我国新的保障制度目前还停留在政策行政条例的阶段，许多社会保障问题还缺乏明确的法律条文予以保障和规范。德国早在1881年就制定了《社会福利保障法》，美国国会1935年通过了《社会保障法》，而我国至今尚未制定《社会保障法》。另一方面政府虽然在实施社会保障方面先后制定颁布了许多政策性行政条例，但执行这些行政条例却乏力，“有法不依，执法不严”现象严重。

就残疾人而言，我国残疾人社会保障的法制建设滞后于社会发展与残疾人基本保障的需要已是不争的事实。一方面是有关残疾人社会保障的法律数量稀少。自《残疾人保障法》颁布15年来，除了1994年制定的《残疾人教育条例》以外，基本上没有其他对残疾人社会保障作出专门规定的法律法规。另一方面是已有的法律即《残疾人保障法》的质量不高，对于加强残疾人社会保障的成效不彰，与残疾人社会保障事业的发展要求已不相适应。主要表现在：第一，随着改革开放的不断深入和现代化建设的快速发展，《残疾人保障法》立法之初的经济、社会条件都发生了很大变化，部分条款已不适宜或严重滞后，甚至与刑法等相关法律规定出现了不一致。第二，法律的权威性不足，缺乏基本的约束力，更没有强制执行的效力。《残疾人保障法》已颁布10多年，各级政府也先后制定了《实施细则》和相关条例，如残疾人按比例就业法令政策、残疾人优惠政策、残疾人无障碍设施规定等，然而此项法律权威性不足，许多地方执行起来困难重重。第三，规定过于原则，操作性不强，缺少实施机制。《残疾人保障法》实际上是一个纲领性文件，在实际中难以得到有效的贯彻落实。例如，残疾人保障法第三十条规定，各国家机关、社会团体、企事业单位要雇佣一定比例的残疾人，这个比例是多少，不雇佣怎么办，多雇佣如何奖励，都没有明确的规定。第四，各级政府及其有关部门和残疾人组织积累了一些被实践证明的、行之有效的、具有普遍意义的经验和做法，需要上升到立法层次上来。如依法推行按比例就业、对残疾人进行特别扶助、推进无障碍建设等。第五，随着国际残疾人运动的发展，一些被国际社会认可的理念和经验应当被《残疾人保障法》所采纳。第六，残疾人权益保障和残疾人事业发展过程中也面临许多新情况、新问题，需要《残疾人保障法》增加一些新内容，以与之配套衔接。如社区工作、法律援助工作、社会保障工作等等。

当前残疾人社会保障的法律规定除《残疾人保障法》第六章有六条对于残疾人社会保障作出原则性规定外，其他的有关残疾人社会保障的法律规定散见于30多个相关法律文本，而且这些法律文本相互之间互通性不强，有的甚至相互冲突。对于残疾人社会保障的实际操作性规定更是零零碎碎，总体上缺少一个一体化的有效的残疾人社会保障体系。一方面，残疾人社会保障的救济色彩太重，保障面狭窄，未能起到“安全网”的作用，不能适应社会、经济发展与整个残疾人事业发展的客观要求。从理论上讲，残疾人社会保障的内容应分为三个层次：第一层次是有关残疾人救助或保险等项目的物质保障，第二层次是残疾人的安全保障，第三层次是残疾人的发展保障。我国残疾人社会保障制度目前基本只涉及到第一层次的内容，强调对残疾人的生活救济，即相当程度上只停留在生活救济的低层次上，而未曾上升到维护残疾人的基本权利的层次之上。另一方面，保障面过于狭窄，保障标准设计不够合理。目前多数残疾人实际上并没有被纳入社会保障这张“安全网”之中，即所谓的“应保未保”。另外，即便得到生活救济等一定的社会保障，也往往救济的数量极为有限，对于维持残疾人的基本社会生活只能算杯水车薪，更谈不上保障残疾人的社会参与社会发展的权利。就保障标准的不合理可以定期社会救助为例，定期社会救助款的发放是以是否符合“三无标准”为限。这样就出现了一个问题，即虽然有些重残人由于丧失了劳动能力，无法享受在职职工的福利待遇，无任何经济来源，但却因重残人有亲属的照料抚养，因而不符合定期社会救济的“三无”标准，或供养人家庭的人均收入达到甚至超过社会救济的发放标准而不能得到定期社会救济。此外，作为残疾人社会保障主体的残疾人社会保险制度非常薄弱，不能维护残疾人的基本社会生活权益。

《残疾人保障条例》第四十条规定：“国家和社会采取扶助、救济和其他福利措施，保障和改善残疾人的生活。”这里对于残疾人社会保障的责任主体未曾作出明确的规定，而且由于残疾人社会保障着眼于残疾人生活救济，具有强烈的“赐予式”的单纯救济型特点，未能体现国家的基本保障责任。尽管“十五”期间我国社会保障支出占财政支出比例为15%—20%，但远远不能满足社会保障发展的需要。而且我国保障就业的直接经费投入近年连年减少，就业投入不足已成为社会保障发展的掣肘因素。另一方面，国家对于残疾人社会保障资金的投入更少，残疾人社会保障的筹资渠道不畅，融资困难。当前残疾人保障基金的筹集渠道，一靠基金会募集、社会捐赠，二靠保障金收缴，三靠福彩有限支持，这远远不能适应残疾人社会保障对于资金的需求。而残疾人社会保障的主体应该是政府，可是政府的投入却非常有限，未能承担起政府对于残疾人社会保障应尽的职责。此外，保障基金的管理和运用上还存在一些问题，如管理费用提取比例过高，浪费现象严重，保值增殖率低，挪用现象时有发生。这进一步加剧了残疾人社会保障资金的短缺。

弱势群体的贫困问题是当今我国社会面临的重大现实问题，解决弱势群体的贫困问题是我国社会保障的基本出发点。残疾人更是弱势群体中的特殊群体，他们的生存状况堪忧，平均生活水平远远低于社会平均水平，而且这种差距还有继续扩大的趋势。据测算，随着我国贫困人口的逐年下降，残疾人口贫困比例却大幅度上升。在我国8000多万残疾人中，近一半的残疾人生活状况低于社会平均水平，相当一部分生活贫困，400多万残疾人需要国家和社会保障基本生活需求。中国残联1998年开展的全国残疾人贫困户调查显示，全国有残疾人贫困户10589678户，贫困残疾人13721089人。其中缺乏劳动条件、应予救济的残疾人3749470人，占27.3%。这表明，在中国的3000万贫困人口中，残疾人占到1/3以上。“八五”以来国家虽然从财政单列出近20亿专项康复扶贫贷款，但由于残疾人贫困面大，贫困程度突出，加之有些地方政府口头上重视，行动上忽视，没有切实可行的扶贫措施办法，使得残疾人扶贫解困工作仍然面临许多困难，解决贫困残疾人的温饱，仍是一大难题。贫困必然导致残疾人教育的严重落后。截止到2004年底，残疾人文盲率高达60%，盲童义务教育入学率仅有59%。全国未入学适龄残疾儿童少年总数为275042人，其中视力残疾36798人，听力言语残疾48514人，智力残疾75299人，肢体残疾62662人，精神残疾16417人，多重残疾35352人。总体看来，残疾人社会保障功能的不足导致残疾人基本生活与健全人的差距有的地方不是在缩小，而是在扩大。同时，政府与社会的重视程度不够，缺少系统性的研究部署，实际措施也缺乏力度。(www.xing528.com)

受传统观念影响，社会上对残疾人偏见、歧视仍比较普遍，侵害残疾人合法权益的现象还时有发生。社会公共参与残疾人社会保障的热情与支持力度较低，人道主义、慈善意识与扶残助残气氛不浓。有些部门、工作人员及至有些残疾人工作者不重视不关心残疾人事业，使得当前普遍存在着残疾人升学难、就业难、康复难等问题。残疾人参与社会生活的障碍不少。残疾人社会保障的社会环境的不良给残疾人的教育保障、劳动就业保障、医疗保障等带来巨大的障碍，使残疾人社会保障远远滞后于我国经济社会的发展，与构建和谐社会的总体要求极不相称。

综上所述，我国现行的残疾人社会保障基本格局呈现责任主体不明、保障制度不系统、保障对象不全面、保障资金短缺和城乡分割等弊端。这对我国残疾人的生存与发展乃至整个社会的进步与发展，产生着直接的或间接的不利影响。在此背景下，改革现行残疾人社会保障制度，重新构建科学的残疾人社会保障模式，已经刻不容缓。

根据世界卫生组织在八十年代初的统计，全世界约有6亿人为残疾人，占世界人口的13%，而这6亿残疾人相当一部分生活在贫困之中。因此，残疾人的社会保障是一个世界性问题，一直以来得到了联合国等国际组织和各国政府的高度关注。就社会保障的发展历史而言，社会保障制度起源于西方，主要标志是十九世纪相继推出的英国伊丽莎白《济贫法》和德国的《社会保险法案》。二战前，美国又颁布了《社会保障法》。之后，随着“福利国家”观念在西方盛行，使社会保障制度在西方获得了很大发展。现代社会保障制度经过100多年的发展，已经形成了一个相对独立、完整的体系。目前，全世界已有100多个国家和地区建立了不同形式的社会保障制度，不仅改善和提高了国民的生存生活质量，而且有力地促进了经济发展和社会的文明进步。特别是现代西方发达国家所建立的完善的社会保障体系，为他们的残疾公民提供了健全的社会保障，值得我国在定位与发展残疾人社会保障事业时加以借鉴。

联合国作为影响最大的国际组织，非常关注残疾人社会保障事业的发展，先后制定了一系列制度文本。具体涉及残疾人社会保障条文的制度安排有《残疾人权利宣言》（1975）、《关于残疾人的世界行动纲领》（1982）、《残疾人机会均等标准原则》（1993）、《新世纪残疾人权利北京宣言》（2000）、《聋盲者权利宣言》（1977）、《智力迟钝者权利宣言》、《保护精神病患者和改善精神保健的原则草案》、《塔林残疾领域人力资源开发行动方针》、《教育、伤残预防和参与的行动和战略的桑德堡宣言》（1981）、《关于特殊需要教育的萨拉曼卡声明和行动纲要》（1994）等规定。联合国的条约与协议文本特别注重对于残疾人的基本生活权益的保障，这主要集中体现在《关于残疾人的世界行动纲领》和《残疾人机会均等标准规则》（1993）之规则第八条的规定之中。如《关于残疾人的世界行动纲领》指出：“应使残疾人平等分享因社会经济发展而改善的生活条件，即使因重残而不能自立的人也能取得与其它公民相同的生活水平。”《残疾人机会均等标准规则》（1993）之规则第八条“维持收入和社会保障”规定：“各国有责任为残疾人提供社会保障和维持他们的收入。”第一款：“各国应确保向那些由于残疾或与残疾人有关的原因而暂时丧失了收入或减少了收入，或得不到就业机会的残疾人提供适当的收入支助。各国应确保在提供支助时把残疾人及其家庭由于残疾带来的经常性开支考虑在内。”第二款：“实行社会保障、社会保险或其他社会福利制度或正在为一般民众制定这类制度的国家，应确保这类制度不排除或歧视残疾人。”第三款：“各国还应确保为负责照顾残疾人的个人提供收入支助和社会保障制度的保护。”第四款：“社会保障制度应包括通过奖励手段来恢复残疾人挣取收入的能力。这类制度应提供或促进职业培训的举办，发展和资金筹措。社会保障制度还应协助安置工作。”第五款：“社会保障方案还应为残疾人求职提供奖励措施，以确立或重新确立他们挣取收入的能力。”第六款：“只要残疾状况仍然存在，就应继续提供收入支助，但此种支助不应达到使残疾人无心谋求职业的程度。只有当残疾人获得足够和可靠的收入后，才应减少或停止支助。”第七款：“在很大程度上通过私营部门提供社会保障的国家，应鼓励当地社区、福利组织和家庭制定自助办法或奖励措施，促使残疾人就业或从事与就业有关的活动。”

此外还有国际劳工组织、欧盟、美洲国家组织等国际与地区组织所制定的条约与协议对残疾人社会保障作出了规定。如《关于残疾人职业恢复和就业公约》（1983）、《消除一切形式的残疾人歧视美洲公约》、《关于亚太地区残疾人全面参与和平等的宣言》、《非洲人权和人民权利宪章》（第十八条第四款）、《非洲儿童权利与福利宪章》（第十三条）、《欧洲社会宪章》（第十五条）、《圣萨尔瓦多议定书》（美洲人权公约关于经济、社会和文化权利领域的附加议定书）（第六、九条）等等。

从国际组织条约的相关条款来看，各个国际组织对残疾人的社会保障主要遵从残疾人社会保障的社会模式，体现了以权利为本的残疾人社会保障和发展观，并作为法律和政策选择的基本方向。国际组织以权利为本处理残疾人社会保障与发展问题的方法和残疾人社会保障的社会模式有助于揭示并排除残疾人在全面融入社会时所面临的障碍。以权利为本的残疾人社会保障和发展观，就是要：承认残疾人是权利享有者，他们能够而且应当像其他社会成员一样享有基本的社会生活权利，并有权决定自己的生活；国家与社会有责任维护残疾人的基本生活权益，为残疾人提供各类社会保障，以使残疾人能够行使自己应有的权利，并完全参与他们自身和所在社区的发展；确认残疾人在社会保障或社会发展中所遇到的障碍是对人权的侵犯。这些观念的推广使得联合国决定以公约的形式制定一部国际人权法，明确界定残疾人的人权和社会的责任，并促进和保障这些权利。

美国是一个社会福利程度很高的国家，残疾人社会保障项目繁多，财源渠道宽泛，为残疾人提供了较为稳定的生活与发展环境。美国对于残疾人社会保障的规定主要体现在《社会保障法》、《职业康复法》、《康复法》、《建筑无障碍法》、《残疾儿童教育法》、《关于处于发展阶段的残疾人法案》、《美国残疾人法》等法律文本之中。其残疾人社会保障制度的框架主要包括社会保险、补充保障收入、医疗保障项目、工人补偿、暂时伤残保险、退伍军人补贴、收入补贴、失业保险等内容。

1.社会保险。社会保险也称为养老、遗属和残疾人保险（OASDI），它是美国最重要的社会保障项目。就残疾人社会保障而言，现行的残疾人保险是由为残疾人提供保险的1956年修正案、为残疾工人未成年子女提供保险的1958年修正案等保险法案演变而来。美国残疾公民通过残疾人保险而获取生活保障的前提是必须在就业期间参加社会保险。社会保险属强制性保险，参加保险的残疾人可按月领取保险金。保险金收入主要来自雇主、雇员和自由劳动者所交纳的社会保险费（税）。保险金的来源还包括联邦政府对退伍军人保险费和管理费的财政拨款。对1972年以前年龄72岁以上参加保险的老人的补贴，联邦政府投资利息等。筹集来的社会保险资金全部存入养老、遗属保险信托基金和残疾人保险信托基金。社会保险基金主要用于给有保险身份的致残职工按月支付保险金，为残疾人提供职业再培训的服务费用等。残疾人每月可领取基本保险金。残疾人的配偶也有资格在62岁时获得保险金，但保险金额只是职工正常退休时所得基本保险金的50%。如果职工配偶在65岁以下，且抚养有18岁以下的残疾孩子，那么这些孩子也可获得50%的保险金。

2.补充保障收入。补充保障收入计划由原联邦和州共同举办的三项福利项目——盲人补助和永久性完全残疾人补助加以合并而形成。1972年经国会批准建立，并于1974年1月开始实施。该项保障是一项完全由联邦政府管理的项目，即联邦政府每月给残疾人一定的补助，补充保障收入的补助费率还随着生活费指数的变化而进行调整。补充保障收入享受者的资格要求和政府支付的补助标准在全国是统一的。

3.医疗保障项目。医疗照顾和医疗补助是美国最主要的医疗保障项目。医疗照顾的对象是参加社会保险的残疾人。医疗照顾包括住院保险和补充医疗保险。按照规定，凡参加残疾社会保险的企业和个人，必须同时参加住院保险，税款分别由雇主和雇员按照一定的税率平均负担，国家以税收的形式强制征收。税款成为联邦住院保险信托基金，全部医疗费及管理费用都用此基金支付。残疾人也可在自愿的基础上通过每月支付保险费参加补充医疗保险。补充医疗保险的资金来源与住院保险一样，由信托基金提供。保险费率每年都要调整。补充医疗保险提供的医疗保健项目有外科手术服务、精神病人的护理、农村诊所医疗等等。医疗保障的另一个项目是医疗补助，其对象是那些低收入和缺少生活来源的人们，但残疾人作为特殊的受保护人员还可以按规定接受医疗补助。医疗保障项目的管理机构是医疗保障资金管理局，它的主要职责是促进医疗照顾计划和医疗补助计划的实施。

4.工人补偿。美国残疾人社会保障另一个重要的社会保险项目是工人补偿。这项补偿计划最早制定于1808年，其后经过多年的修订，不断得到完善。工人补偿的内容是向那些因公负伤的工人提供货币补助和医疗照顾。支付暂时伤残、永久性残、永久性半残和死亡职工家属补偿金的计算，通常是以事故发生时期职工每周收入额的一定比例为依据，一般补偿额为收入的1/2。在提供补偿的情况中，占比例最大的是暂时性伤残的职工。工人补偿项目的另一个重要内容是向残疾人员提供必要的医疗保障，其中包括急救处理、手术及修复术、医疗及护理、药品费用等等。

5.暂时伤残保险。暂时伤残保险是一项由美国部分州实行的保障项目，它主要是向那些因非公事故伤残而导致工资损失的职工提供的补助金，由于享受这种补助的时间有其一定的限制，因而称为暂时伤残保险。根据各州的规定，享受暂时伤残保险的职工必须要缴纳保险费，有些州还规定雇主也必须为职工投保，一般来说，政府不对此项目进行资助。与失业保险金一样，暂时伤残保险金的支付也是以周为计算单位，其标准参考依据是伤残者在就业期间的收入水平。暂时伤残保险不由美国政府统一管理，而是由联邦政府委托各州来执行这个项目。

6.退伍军人残疾补贴。在美国，联邦政府为现役军人和退伍军人提供残疾补贴，由联邦退伍军人事务机构负责管理。军人残疾补贴包括两类：一是为服役期间伤残而丧失工作能力的退伍军人提供的补助，或为服役期死亡的军人家属提供的生活津贴。享受服役期伤残补助待遇的退伍军人，政府对其补贴金的支付是无条件的，即不考虑此人其他收入的状况。补贴费以月为支付单位，其金额视伤残程度而定。二是为非服役期间残疾人员提供的补贴。关于补贴金的发放标准，依据1992年的规定，从每月634～1212美元之间不等。

德国是世界上第一个通过议会立法建立社会福利保障制度的国家，也是当今西方国家中残疾人社会保障最发达的国家之一。德国的残疾人社会保障制度包括《促进就业法》、《高度残疾人法》、《社会福利保障法》等法律规定。社会保障资金来源一靠政府投入，二是公民支付，即谓之“自保公助”。德国的残疾人社会福利保障制度的特点可以概括为三句话，即制度健全、保障全面、社会参与度高。

1.制度健全。德国非常重视残疾人社会保障的制度建设。1881年就开始公布《社会福利保障法》，尔后经过创立、完善、调整三个阶段，到1981年已建成世界上最完整的社会保障体系。他们先后制定公布了《社会福利保障法》、《工人疾病保险法》、《事故保险法》、《养老金保险法》、《失业保险法》、《社会救济法》等等。德国社会福利保障涉及到社会成员生老病死以及教育和疗养的各个环节，而残疾人员是其中受惠者之一。如《促进就业法》规定，残疾人有就业权并受社会保护。二十世纪七十年代德国经济虽然进入低速发展时期，政府社会福利开支大大超过国民经济承受能力，但政府仍然关心残疾人就业，联邦议会出台了《高度残疾人法》，规定行政机关、企业按在册职工6%比例吸收残疾人就业，不按比例的要收残疾人就业弥补经费（相当于我国现在实行的保障金），并规定企业解雇残疾职工，须经州劳资部门批准。经批准解雇残疾职工后，企业要偿还政府给企业的各种补偿性补贴。这样就制约了企业雇主随意解雇残疾职工，稳定了残疾人的就业。

2.保障全面。德国是一个民主制和社会福利的联邦国家，而残疾人是福利保障的主要对象。社会福利国家的根本原则是既要求团结互助，又体现政府与个人的责任。在德国社会保障已涉及到残疾人基本生活的多个环节，几乎包括了人的一生的生、老、病、死以及教育和疗养的各个方面。以疾病保险、养老保险、失业保险、工伤保险和护理保险为内容的保障构成了社会福利保障体系的主体，此外还有发达的商业保险，提供多样可供选择的保障。社会福利保障形成了庞大的社会福利网，给予残疾人提供了从医疗保障、工伤事故、养老、失业保险，社会救济、青少年资助到战争损失赔偿、劳动促进、教育补助、住房补贴和儿童补贴等全方位的社会保障。残疾人一旦生病，可到与其保险公司挂钩的医院或开业医生处看病，保险公司负责支付一切医疗费用。如属必要的疗养，也要保险公司完全或部分支付。所有无力自助并且无法从其他方面获取援助的残疾人，都能领取社会救济金，包括生活费用补助或如伤残、疾病或照料等特殊补助或照应。1996年德国用于社会救济的资金达530亿马克。残疾人能够享有人生的一切保障，平等参与生产劳动、业余生活。

3.社会参与度高。德国是欧洲发达的资本主义国家，也是世界经济强国。德国之所以能经济持续发展，这跟政府实行全面的社会保障、保障残疾人融入社会的政策紧密相关。德国残疾人社会保障以保险为主体（还有家庭补贴、社会救济金），保障基金以自保公助为模式，而且不断调整自保公助比例，从而既讲究了效益，又兼顾了平衡，保证了残疾人的基本生活和融入社会，促进了社会稳定和经济发展。让残疾人与健全人一样融入社会，平等参与社会生活，成为德国社会的一种公德和时尚。在汉堡、波恩以及法兰克福这些重要城市，残疾人无障碍设施随处可见，宾馆、车站、机场、大型商店、公路边加油站、公厕等公共设施都有明显的“残疾人”标志。

总体看来，国外残疾人社会保障的基本制度框架以社会保险、社会救助和社会福利为基本主体。这三者之间既有特殊的差异性，也有互补性。社会保险是一种以“充分就业”为基础的经济保障制度，本质上属于一项危险分摊（risk distribution）制度，其制度设计理念源于介于个人主义和集体主义之间的所谓班集体主义（reluctant collectivism），强调福利的分配应视功绩、工作表现和生产力而定。基本出发点在于鼓励有工作能力的残疾人进入劳动力市场，使之不成为“福利依赖者”。从社会福利模式来看，社会保险是工作成就模式下的产物。社会保险的给付以个人为单位，主要以劳动人口的职业取向或者是以全体国民为主要对象，经费来源主要靠员工和雇主双方缴纳的保险费，其功能在于防止贫困。社会津贴则是再分配模式下的产物（Titmuss，1974），本质上属于一种社会红利（social dividend），是提供给残疾人等特定类别的公民的一种普及性津贴。社会津贴基于集体主义的观点，强调国民权利的精神，由政府负责，扮演首要防线的角色（George & Wilding，1985）。社会津贴的给付也以个人为单位，主要以提供特定类别居民或国民为对象（处理结构性差异），经费来源主要通过政府税收征集来保障。在给付资格上不必经过资产调查（means test），不分贫富，一律均等适用。其功能在于加强“社会连带”（social solidarity）功能（孙健忠，1997）。而社会救助是一种慈善性的收入转移（income transfer）的制度，是残疾人补贴福利模式下的产物，由政府负责，扮演“最后防线”的角色。社会救助是基于保障者整个家庭的总体生活资源匮乏程度而决定的，主要以残疾人等弱势群体为实施对象，并通过政府税收来保障经费来源，其功能在于济贫。社会救助的给付是以家庭为单位，需经过资产调查（means test）来确认给付资格。这一点与社会保险和社会津贴不同。除此之外，国外残疾人社会保障的具体保障措施还包括：

1.救济补助金制度。发达国家普遍给残疾人发放救济补助金，并对重残者、丧失父母或养护人的残疾人给予特别关照，或收养。德国、英国等欧盟成员国普遍发给盲人生活补助金。原苏联对所有的残疾人，不论其是否有工资收入，都发给不同档次的补助金。例如盲人每月领取70～130卢布，加上工资，盲人的平均收入高于健全人。

2.给予特别照顾。发达国家及前苏联、东欧等国对残疾人乘坐公共交通工具普遍给以优惠，有些国家残疾人乘坐火车、汽车、轮船半价收费。按照国际惯例，残疾人搭乘公共交通工具，可以免费携带随身必需的辅助器具。相当多的国家规定，盲人免费乘坐市内公共交通工具。《万国邮政联盟公约》还规定盲人读物在世界范围内免费寄递。

3.供给辅助器具。西方发达国家与前苏联、东欧等国免费或优惠给肢残人安装假肢、提供轮椅或机动交通工具，为聋人提供助听器，为盲人提供手杖。

4.优先和辅助性服务。相当多的国家的公共服务机构为残疾人提供优先服务和辅助性服务。例如指定的停车场、座位，购物优先等。

如前所述，尽管我国残疾人社会保障事业取得了很大的进步，但当前的残疾人社会保障水平总体上仍然落后于经济社会的发展水平，无法保障残疾人的基本社会生活需求，更难以适应落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的总体要求。因此，必须针对存在的问题，加强残疾人社会保障制度建设，逐步构建有中国特色的残疾人社会保障体系，以切实维护残疾人的合法权益。具体发展思路应从以下几方面加以考虑。

随着我国改革开放的深入，经济社会正在发生渐进性的演变。前瞻未来，我国将处于长期的历史性制度变迁时期，必须在这一大的格局中思考与定位我国的残疾人社会保障事业。就未来推进我国残疾人社会保障事业的发展而言，必须确立长期战略与短期规划相结合的方针。

制定残疾人社会保障的发展战略与规划，必须坚持三个原则。^[5]一是保障基本生活和满足特殊需要相结合的原则。国家和社会对其社会成员在面临生活困难时给予物质帮助，保障公民的基本生活需要，这是社会保障的基本内容。残疾人作为平等的社会成员，同样享有获得基本生活保障的权利。同时，残疾人又是社会保障的特殊对象，国家与社会应根据他们的特殊需求，适当提供针对性的物质帮助。二是共享社会发展成果的原则。残疾人社会保障以经济发展和社会进步为基础，其保障水平应随社会经济的发展而不断提高。与健全人共享社会发展的文明成果，使他们的生活水平与全体社会成员一道提高，以促进全社会的和谐，是残疾人社会保障的重要目标。三是责任共担的原则。残疾人社会保障仅仅依靠国家的力量是不够的，而且在目前国家财政紧张的情况下，国家也无力包揽全部残疾人社会保障事业。这就需要全社会都来关心残疾人生活，发扬社会慈善和家庭供养的传统美德，以体现社会公益，维护社会公平。

根据中共中央十六大和十六届五中、六中全会对建立社会保障体系的要求，联系我国实际，残疾人社会保障事业的长期发展战略是：坚持科学发展观，从构建和谐社会的总体要求出发，逐步建立城乡一体化的残疾人社会保障体系，切实保障残疾人的基本生活权，维护残疾人的社会参与权，促进残疾人的社会发展权。就短期发展规划而言，必须正视城乡与地区发展不平衡的客观现实，因地制宜，多层次、有步骤地推进残疾人社会保障制度建设，切实保障残疾人的基本生活。

对于实施残疾人社会保障的发展战略与规划，则要把握好两个结合：一是国家保障与社会参与相结合。即由国家负责保障残疾人的基本生活，而残疾人的多样化服务需求与社会参与的愿望可以通过推进残疾人社会保障的社会化逐步实现。二是做到保障基本生活与扶持发展相结合。保障基本生活是指残疾人社会保障通过社会救助、社会保险、社会福利等途径，解决残疾人的生活困难问题，为他们解除后顾之忧。扶持发展是指在保障残疾人基本生活的同时，应该扶助发展残疾人自身的社会生存与发展能力。

根据上述残疾人社会保障的发展战略，在近期的残疾人社会保障发展规划中应务实地尊从因地制宜的原则，先行建立我国残疾人社会保障体系的两大格局，即城市残疾人社会保障体系和农村残疾人社会保障体系。

从目前我国社会保障的工作基础出发，在城市，可以将切实保障基本生活、逐步扩大社会参与和适度促进社会发展相结合作为残疾人社会保障发展的方向。城市残疾人社会保障的基本框架是以国家为依托，继续兴办和完善多种形式的残疾人社会福利事业，并逐步加强残疾人社会福利，尝试建立残疾人福利津贴制度。所谓“多形式”，一是多层次，即城市的市、区和街道都应从本身的实际出发，积极发展残疾人社会福利事业。二是多渠道，即位于各层次间的有关机关、企事业单位和团体，都应积极关心支持残疾人社会保障事业。三是多种服务，即以街道社区为单位为残疾人提供免费或低收费的各种社会服务。残疾人福利津贴制度包括残疾人救助津贴和保险津贴。残疾人救助津贴，是配合我国城市最低生活保障制度，为残疾人设立的一种经济安全补充制度。最低生活保障制度主要是以家庭为单位的救助措施，而残疾人救助津贴主要是针对残疾人个体的救助措施。这一津贴本质上是社会救助性质，主要对象应为中低收入家庭中永久失能的残疾人。残疾人保险津贴，是配合我国社会保险制度，为有工作能力的残疾人建立的经济安全补充制度。主要是用残疾人保险津贴形式，补助残疾人参加社会保险个人负担的保险费。残疾人保险津贴补助的标准可按照其残疾的等级给予不同比例的补助。如上是城市残疾人社会保障体系的总体构架。

就农村而言，据2006年以前的统计资料，我国6000万多残疾人中有4472万人生活在农村，占74.5%，他们之中有许多人生活在贫困之中，占到贫困残疾人总数的87.9%。^[6]而农村残疾人目前几乎还享受不到基本的社会保障。因此，农村应是我国残疾人社会保障发展的重点。但由于农村与城市现实存在的经济社会发展差距，农村基本的社会保障制度远未建立，因此农村残疾人社会保障应以因地制宜、分类推进，逐步建立农村残疾人社会救助体系，以保障残疾人的基本生活、适度扩大社会参与作为发展的方向。具体思路在于：贫困地区应集中力量以扶贫为主，做好邻里互助、村级保障和救济救灾、优抚安置等项工作，鼓励、协助农村残疾人参加农村社会养老保险，帮助解决无业贫困残疾人的基本医疗和基本养老问题，逐步建立残疾人的医疗救助和社会救济等相结合的基本生存保障制度；中等地区应在此基础上逐步发展福利生产，兴办福利事业，稳步推进农村社会养老保险和最低生活保障制度，切实保障残疾人的基本生活；经济发达地区则应在此基础上，进一步建立健全以社会养老保险、最低社会保障等为内容的残疾人社会救助制度，在保障残疾人的基本生活的同时，适度扩大残疾人的社会参与和社会发展。

首先，要明确政府责任，建立残疾人国家保障制度。从现代公共管理的角度分析，救助弱势群体，保障其基本生活是政府的基本责任。而且现代意义上的社会保障，从它诞生之日起就是政府行为，加强社会保障，是市场经济条件下政府职能的重要内容。随着市场经济体制的逐步完善，政府的主要职能在于管理公共事务、规范市场秩序、维护社会公平、促进社会稳定。因此政府的主要工作和公共财政应该放在对维护社会公平和稳定具有决定意义的社会保障等项公共事业之上。从社会保障的发展历史看，任何国家健全的社会保障制度的建立与正常运行，离不开政府的主导作用，更离不开政府强大的财政支持。而且残疾人是弱势群体的主要组成部分，保障他们的基本生活，促进残疾人的社会参与与发展是任何一个责任政府的基本职责。因此，应该明确政府对残疾人社会保障的主体责任，逐步建立基本的残疾人国家保障制度。并在此过程中，切实将残疾人纳入社会保障体系，建立包括社会保险、社会福利、社会救助等项内容的多层次的残疾人社会保障制度框架。

其次，要合理界定社会的责任，审慎推进残疾人社会保障的社会化。残疾人作为社会的有机组成部分，总是生活在社会之中。而且残疾人由于生理、心理或智力等方面的原因，无法维持健全人的社会生活，他们是最需要社会关注的弱势群体。正如《关于残疾人的世界行动纲领》指出：“社会对残疾人的态度可能是残疾人取得平等权益的最大障碍，会员国应通过公共教育使人们着重看残疾人具备的能力，而不是他们的残疾；让残疾人参与社会生活的各个领域，对每个公民和整个社会都有好处，要动员全体人民的支持。许多国家都对社会和国民的责任作出了法律规定。”因而社会对于残疾人具有无可选择的接纳的义务与保障的责任。但这种责任需要合理地加以界定，既不能漠视社会责任的存在，更不能借推进社会福利社会化的改革趋向而无限扩大社会对残疾人等弱势群体的保障责任。社会对于残疾人的保障责任应该是在国家之下的有力支撑。因此，必须合理界定社会的责任，审慎推进残疾人社会保障的社会化。社会作为主体对于残疾人社会保障的责任和义务可以通过发展残疾人慈善事业、拓展社区保障、加强家庭保障，来构建社会保障残疾人的基本机制，以之作为国家保障制度的有力支持系统。同时，还要倡导反歧视、平等对待和残疾人优先、特别扶助等基本理念，使全体社会成员都尊重残疾人、关爱残疾人，在全社会营造良好的“扶残助残”氛围，逐步改善残疾人社会保障的社会环境，促进残疾人的社会参与，推动残疾人保障事业的发展。

此外，还要合理界定残疾人的个人责任，尊重残疾人的个人能力，发挥残疾人自身保障的能动性。由此分清不同保障主体的责任与义务，构建国家保障、社会保障与个人保障三位一体的残疾人社会保障体系。

法律是制度最为规范化的体现，立法是任何制度实现规范化的根本保证。因此，残疾人社会保障的制度化与规范化必须通过法制化的途径予以实现。残疾人社会保障制度的法制化首先必须从立法层面开始，逐步建立基本的残疾人社会保障制度的法律框架。一是在宪法层次，要明确国家、社会与家庭对于残疾人的保障责任与基本保障方针。二是在法律层次，要针对《残疾人保障法》的弊端与经济社会发展的新形势，加快进行《残疾人保障法》之社会保障部分的修订工作，同时制定颁布《社会保障法》、《社会保险法》及其相关法律，实现残疾人社会保障相关法律的衔接配套。三是在法规层次，要配合《社会保障法》、《社会保险法》等法律的制订与《残疾人保障法》的修订，相宜制订《残疾人社会保障条例》等配套性法规文本。四是在规章层次，应在现有各类规章的基础上，配合残疾人社会保障制度的立法进程，进一步制订或修订与残疾人社会保障相关内容的部门规章与地方规章，落实残疾人的各项社会保障措施。五是在规范性文件层次，应在法律法规确定的基本原则的指导下，根据社会经济的发展、环境的变化与各地的差异性，适时适地建立残疾人社会保障的相关规范性文件，以之作为法律法规体系的有机补充。其次，推进残疾人社会保障的法制化与规范化进程，还必须加强残疾人社会保障法律法规的实施，以充分发挥各项制度安排的功能。各级人大政协以及政府相关部门要加强残疾人保障执法的检查监督，坚决制止“有法不依，执法不严”的现象。再者要完善制度，规范管理，加快建立残疾人保障制度的实施与绩效评估机制，充分发挥残疾人保障制度的功能。政府的相关部门与残联组织要切实界定规范好社保范围、对象、资金来源、缴费费率、待遇水平、发放办法、管理监督程序等，规范残疾人社会保障制度的运作机制，保证残疾人社会保障法律的严肃性、权威性与有效性。

社区残疾人社会保障是社区建设的重要组成部分，是我国残疾人社会保障事业的新发展。我国有2000多万残疾人生活在城市社区，他们不仅在生活、康复、教育、就业、基本生活保障等方面需要得到社区的扶持和帮助，同时在参与社会生活、行使民主权利、展现自身价值等方面，更要通过社区来实现。因而残疾人的社会保障与社区密不可分。推进社区残疾人保障，为残疾人提供切实有效的扶持和帮助，促进其参与社会生活，对于提高残疾人的生活质量、促进残疾人平等参与社会生活具有重要意义。

当前推进社区残疾人社会保障的路径在于：一是再造社区残疾人保障的管理体制和工作机制。应坚持以政府为主导，社区为依托，有关部门密切配合，社会各界共同参与的社区残疾人社会保障的基本组织原则，形成推进社区残疾人工作的合力。逐步发挥社区居委会的自治作用，以人为本，逐步建立符合社区发展需求的社区残疾人工作机制。二是调动残疾人的积极性，提高残疾人参与社会的能力，使残疾人与健全人一样共享社区和谐生活。三是以社区服务为依托，健全社区残疾人社会保障网络。残疾人由于自身的障碍和需求的多样性，需要更广泛、更有针对性的服务，是社区服务的重点对象，为残疾人提供适当的社会服务也是建设“和谐社区”的基本内容。推进社区残疾人社会保障工作，需要有针对性地重新规划各地的残疾人社区服务的内容与基本范畴，增加服务网点和服务项目，健全服务功能，在社区内逐步建立融康复、就业、教育、文娱体育、生活福利于一体的微型残疾人社会服务网络。现阶段社区残疾人社会服务的主要内容应该包括保障残疾人的基本生活，为残疾人提供帮扶服务；以家庭为基础，开展残疾人社区康复；培养残疾人积极向上的生活情趣，活跃残疾人文化生活；建设社区无障碍环境，方便残疾人参与社会生活；维护残疾人合法权益等方面。四是依托社区残疾人协会，大力发展社区非营利组织，充分发挥非营利组织在残疾人社会保障中的促进作用。政府在培植与发展社区非营利组织的同时，可以引导非营利组织积极开展残疾人社会保障服务，通过“委托——代理”、“公私合营”等方式，将残疾人服务项目通过订立合同委托给非营利组织承办。此外，还应该逐步培养职业化的社区残疾人社会保障工作者，以推进残疾人社区保障工作的专业化和规范化。