建立我国合作社法律制度的微观措施

微观上看，建立适合我国现状的合作社法律制度需要着重解决以下几个问题：

（一）确立合作社的法人地位

如前分析，合作社是私法人中的社团法人，但是社团法人中不同于营利法人或公益法人的第三类法人。但由于我国民事立法舍弃社团法人与财团法人之分类而改用企业法人和机关事业单位社会团体法人，造成合作社成立时登记上的困难：要么被划为企业法人而无法享受税收上的各种优惠，要么登记成机关法人无法进行营利活动，从而也无法为社员服务，更为经常的是无法进行登记，这使得本来可以自由穿梭在市场经济中，并享受各种优惠政策的一个市场主体，成了市场经济中的“黑户”，连基本的“阳光雨露”都没有办法享受。这就从源头上给合作社的顺利发展亮出了“红牌”，十分不利于合作经济组织的发展。

所以在即将进行的合作社立法中，应当在充分认识合作社经济性和社会性双重特性的基础上，克服目前实践中法人分类上的不足，给合作社予合理准确的法律定位，让农民等弱势群体闯市场有合法的“法人”地位，让合作社重见阳光雨露，享受应有的优惠待遇。

（二）确立合作社的主要原则

我国合作社立法应该坚持合作社一般原则（主要是国际合作联盟在1995年确立的原则），又要根据中国社会的特性，突出自己的重点，并借鉴发达国家合作社的成功改革经验，更好地克服法律对合作社制度的规范的滞后性。故学者普遍认为我国的合作社法应该包括如下原则：

1.合法、自愿原则

合法原则，是指合作社依法成立、依法解散，即准入市场、准出市场的合法性。合作社做为市场主体之一，要保障它准入市场的合法性，也要保障它能够在适当的情况下退出市场，避免出现改革开放初期许多企业“能入不能出，能生不能死”的状态。合作社准入市场和准出都应依法进行。

自愿原则是各国合作社法的共同原则，同时也是各种合作流派的共同之处，其基本含义就是社员入社完全由社员个人意志所决定，不受外来力量的强制和干涉。但这个原则在中国有特别的意义，因为在建国初期的那一段时间内，我国以行政强迫命令或社会制造舆论压力的方式，强迫或迫使农民入社，严重违背了这一原则，当时合作社制度的畸形也是从这里打开缺口的。值得注意的是，自愿原则不仅包括入社自愿，也包括了退社自由，这是十分重要的。这也是建国初畸形合作社的教训，更是让我们现在仍然“心有余悸”的1959—1961年三年危机的严重教训。对于那场危机，林毅夫先生不从天灾也不从人祸的角度，而是从这个合作社的出入社自由的机制来解释这场危机的。他认为入社是一种博弈，出社也是一种博弈，所以用博弈论的观点来解释：由于农业生产上的监督极为困难，一个农业合作社或集体农场的成功，只能依靠社员间达成一种“自我实施”的协议。在此协议下，每个成员承诺提供同他在自己的农场劳动时一样的努力，但这种自我实施的合约只有在重复博弈的情形下才能维持。在一个合作社里，如果社员有退社的自由，那么，这个合作社的性质是重复博弈的，如果退社自由被剥夺，其性质就变成“一次性博弈”。1958年后的公社化运动，退社自由的权利就被剥夺了，因此，“自我实施”的协议无法维持，劳动的积极性下降，生产率大幅滑坡，由此造成了这场危机^[20]。所以，在理解自愿原则的时候，一定要把握好社员入社自愿和出社自由的双重含义。

2.民有、民治、民受益原则

民有原则，即合作社属全体合作社员所有，不再是抽象的集体所有等不确定概念。这是产权明晰原则的基本要求。

民治原则，即社员对合作社的事务进行民主自治。在传统的合作社中，根据民主自治原则，合作社内部机构的组建及运作应符合民主的要求，实行决策、执行、监督职能的分离；同时要求合作社管理人员的产生，源自民主的选举，而合作社社员享有充分的选举权和被选举权。就选举权而言，凡合作社社员，不管社股多寡，也不管性别、民族、宗教信仰有多大的差别，均是一人一票；就被选举权而言，合作社自治的特性要求其管理人员只能就社员中选任。但是，随着市场经济的发展和合作社营利性要求的加强，可以借鉴新一代合作社的做法，在一定的条件下允许社员的投票权与投资额挂钩，但应有限额的限制。同时在一定规模和专业程度较高的合作社，可以适当允许引进专门的合作社管理人员，以提高管理效率，降低管理成本。这些都属于合作社自治的范围，法律只是提供了这样的空间和可能，具体的模式选择都应该由合作社员根据实际情况做出最利于自身的选择。

民受益原则，也叫分配自治原则，是指合作社对其盈余分配方式在法律规定的范围内，可由社员大会通过章程加以载明，其他组织和个人均不得干涉或参加合作社的盈余分配。这是与合作社“自办、自治、自受益”基本原则相适应的，在新一代合作社与经典合作社在是否提留不可分割的公共积累的分歧上提高了合作社“自治”的空间。合作社可根据自己的规模、特点及目标等问题上具体情况进行自主的选择。

3.合作、服务、教育原则，这是合作社区别于其他市场主体的重要原则

合作，是指既包括合作社内部，社员之间的合作互助，也包括各国合作社之间加强沟通、协调和合作，同时也要加强与合作社之外的其他市场主体的合作。

服务，指合作社要突出对内部社员的服务理念。为了适应市场经济的发展要求，合作社的营利性一直在加强，但决不能因此淡化合作社服务社员的初衷，这也是合作社区别于其他的市场主体的主要特征。

教育，即合作社要加强对其社员的教育。通过合作社这个平台，承担起对农民进行科学文化教育的义务，努力提高合作社社员整体水平和综合素质，从根本上提升合作社的整体实力，促进合作社的有效发展。

4.市场主导与政府鼓励扶植相结合原则

合作社制度是市场经济体制的产物，所以合作社作为市场主体之一，其市场行为必须以市场为导向，按照市场规律来调整自己的运行，保障自身在市场竞争中立于不败之地。为了避免市场的缺陷，政府对市场的适度干预已成为现代市场经济体制的一个重要组成部分。对合作社这样具有“经社二重性”的弱势联盟组织，政府更应该加强对其的扶植力度。关于政府的角色定位，将在下面的内容中详述。

5.社员权利义务相对等原则^[21](www.xing528.com)

权利和义务总是辩证的，正如马克思所言：没有无权利的义务，也没有无义务的权利。合作社法也不例外。合作社员在享有各种权利的同时，应该履行相应的义务和职责。这里的社员，既包括普通的社员，更包括在合作社内部机构中担任社员代表、理事等具体岗位的社员。

（三）明确国家和政府在合作社制度中的地位和作用

根据合作社“民有、民治、民受益”的基本原则，政府对于合作社的成立和运行不能进行不必要的干涉或变相干涉。要借鉴人民公社时代的教训，如利用行政上的号召和舆论压力变相地强制农民入社等。这就要求政府让出它在涉农领域的利益。让出涉农领域，并不意味着政府无所作为，必要的市场框架、市场法律法规和秩序维护、仲裁、监督，一句话，关于市场环境的整治和维护，仍是政府的职责所在。因为，对于正在兴起的农村社会而言，市场环境是最大的公共物品，任何其他社会组织都不具有政府所有的全面的合法性与权威性。除此之外，政府其实不必多加干预，因为其他的事情成败与否，在一个良性的外部环境下，主要取决于私主体对市场的把握和经营能力，而不是取决于公共性，并不一定需要全面的合法性与权威性来保护。所以，政府应该在这些方面放开手脚，让私主体自己去自组织，积累经验和增长才干，才是最聪明的做法。换言之，政府的角色定位，应该始终坚持“引导不领导、鼓励不包办、扶持不干扰”的基本原则，有所为有所不为^[22]。总结起来，政府应退居幕后，成为一个为合作社发展勤勉、友好的服务者和扶植者，为合作社的发展提供良好的发展环境和各种优惠条件，避免成为一个粗暴的干涉者。之所以要求政府在不干涉的同时，还要为合作社提供“后盾”上的保障，也是由合作社的自身特性决定的。合作经济组织作为弱势群体的自助组织，根据“民有、民治、民受益”的原则，政府不应对其任意干涉。同时，作为弱势群体的联合组织，合作社可以而且能够利用其潜力，协助政府实现社会发展目标，特别是在消除贫困、创造充分有效的就业及促进社会融洽，帮助整个社会良好秩序的形成等方面，成为政府可以依赖和有效的合作助手。此外，合作社有助于公益、公平目标的实现，从而成为构建和谐社会的重要形式之一。所以，政府应该为合作经济组织的健康持续发展创造一个支持性和功能性的“软环境”。

具体而言，国家应该为合作社提供哪些扶植制度呢？根据合作经济的本质特性和政府与合作经济组织的特殊关系，尤其是考虑到我国合作组织处于起步初发阶段时的特别弱质性，我国政府应依法在财政、税收、金融信贷和价费等方面对合作经济组织实行必要的优惠政策，具体可包括：

（1）建立合作社税收体系，实行低税或免税政策，例如对合作社免征所得税和营业税。

（2）低息贷款或贴息贷款。

（3）无偿补贴和奖励。对符合国家产业政策的合作社投资开发项目，政府可给营运设备予无偿补贴；对合作社运营评定达标的给予奖励。

（4）低价供应生产资料，或给予价格补贴。

（5）设立支持合作社发展专项财政基金，主要用于合作社组织成本补助、可持续发展、开展国际交流。

（6）合作社接受的社会捐助款项免交所得税。

（7）法律禁止任何个人和组织向合作社寻租谋利和进行摊派。

（8）有关农业的国家项目优先由农民合作社承担或积极吸纳合作社参与。例如，国家农业综合开发项目、扶贫项目、技术推广项目、环境和生态保护项目等，都应积极吸纳合作社参与实施^[23]。

（9）建立一个中立的平台做为合作社的服务机构，如在政府机构中设立一个合作社秘书处等，提供政府和合作社之间的对话渠道，并通过这个渠道向合作社免费提供政策、市场信息，同时为可以组织或协调合作社专业人员的短期培训，而合作社在实践中的各种信息也可以及时地向国家反馈，以便国家进行统计，及时对此做出反应，从国家的宏观调控政策等方面做出调整。

（10）鉴于合作社是弱者的联盟，通过横向集中化或纵向一体化的联合来增强其在市场中的竞争地位，难免与反垄断法中的垄断行为有一定程度上的竞合，故应为合作社提供“垄断豁免”的竞争环境来保障其顺利运行。

（四）规范合作社的治理结构

目前我国合作社内部的治理结构存在和公司的法人治理结构相似的问题，包括合作社的产权不明晰、政社不分的现象，公司内部机构设置上不完善，内部管理不能形成有效的制衡机制等。故应从以下几个方面加以完善：

1.厘清合作社的产权制度，实现政社分开。依前文分析，首先明确合作社归社员所有，不是抽象的集体制，也不再由任何一级的政府部门代表抽象的集体行使所有者权利，完全由社员在法定范围内实现自治。这是合作社治理结构完善的第一步，也是最基本的一步。

2.完善合作社的内部组织结构。按照现行的合作社实践，基本上设有社员大会——作为合作社的最高权力机构，理事会（或称董事会）——作为合作社的执行机构，监事会——作为合作社的监督机构。但由于实践中合作社理事会权力的膨胀，形成了社员大会的弱化和监事会的虚设。这些问题在有相同组织结构的公司中也存在，目前的解决办法之一就是引进许多不设监事会的欧美国家的独立董事制度。但是，这种方法又造成监事会和独立董事的监督职能的重复，监督者之间对责任的推诿，不但没有改善内部组织结构的关系，反而是浪费了更多的资源，真是“赔了夫人又折兵”。有鉴于此，笔者建议，在合作社的内部治理结构改革中，可以直接借鉴英美国家的经验，不设置监事会，监督职能由社员大会或董事会直接行使，或者真正借鉴并严格实行大陆法系的监事会制度，在这两种制度中明确选择一种，关键的问题在于明确规定监督者职权的同时，规定其责任，使其权责相平衡，否则还是会造成监督者监而不督的局面。