国有独资公司治理结构

（一）公司法人治理结构的内涵

公司法人治理结构，又称公司治理、公司治理机制。通常认为它是现代企业制度的基本特征，是公司制企业赖以正常运转的关键性的制度安排。对于其内涵，人们从不同的角度进行考量，往往产生不同的理解。在经济学界，斯坦福大学教授钱颖一提出：“在经济学家看来，公司治理结构是一整套制度安排，用以支配若干在企业中有重大利害关系的团体——投资者（股东和贷款人），经理人，职工之间的关系，并从这种联盟中实现经济利益。一般而言，良好的公司治理机构能够利用这些制度安排的互补性质，并选择一种结构来减低代理人成本。”^[6]，该观点体现的制度安排学说，已经成为公司治理结构界说的主流观点。在法学界，对公司法人治理结构内涵的理解通常有三种：第一种观点认为，公司法人治理结构指公司作为一个独立的法人实体，为保证正常运作，其自身所具有的一整套组织管理体系。^[7]第二种观点认为，公司法人治理结构，狭义指有关公司董事会的功能、结构、股东权利等方面的制度安排，广义指有关公司控制权和剩余索取权分配的一整套法律文化和制度性安排。^[8]第三种观点认为，公司法人治理结构是一系列的制度体系安排，它应该包括公司内部组织机构所架构的相互约束与监督机制和公司外部监督影响机制两个组成部分；其核心是公司的管理监督机制，目标是最大限度地实现公司利益，进而满足股东长久的最大利益。^[9]笔者较为赞同后两种观点，他们分别从内涵和主要特征方面相对完整的概括了公司法人治理结构制度的全部内容。在国际资本市场，全球投资人把公司治理结构看作是一个公司是否规范运作，是否有竞争力，是否可持续发展的关键，世界各国把公司治理提高到保证市场秩序的完整性的高度来认识。

（二）我国国有独资公司的治理结构

1.我国国有企业在治理结构上的改革历程

我国的国企改革始终围绕企业治理展开，其主要经历了三个发展过程^[10]：

（1）传统国营企业治理模式：行政管理型企业治理。在计划经济体制下，传统的国营企业并不是独立的经济组织，只是一个生产单位性质的工厂。政府作为治理主体代表全体人民行使所有者的职责，不仅委派官员担任经营者，还安排生产任务。其治理表现为政府职能的延伸，最大特点就是由政企不分导致的企业治理行为的行政化。在这种典型的行政型企业治理模式中，国家作为国有资产的代表者，不仅是国有资产的所有者，还掌握着国有资产的经营权。国营企业是政府的一部分。

（2）转轨时期国有企业治理模式：行政干预型企业治理。改革开放以后，城市经济改革的中心环节是增强企业活力，提高经济效益，开展了以扩大企业自主权为特征的放权让利改革，实行利改税，推行厂长负责制，探索所有权与经营权分离的承包经营责任制。这一时期政府试图从企业经营管理中解脱出来，但企业仍靠在政府身上，负盈不负亏，表现为行政干预下的内部人控制。

（3）公司制改造初期的国有企业：形式上的公司治理。党的十六大提出国有企业改革的重点是建立现代企业制度，完善法人治理结构。如何完善国有企业公司治理成为当前研究国企改革和发展的重要内容。以《公司法》的实施和国家百户企业现代企业制度试点为标志，国有大中型企业公司制改造开始，公司治理始见雏形。股东会、董事会、监事会、经营层开始设立，形式上形成了规范公司治理结构。为了加强监督，对大型国有企业又派驻了监事会。国有独资企业在实施公司制改造过程中，在公司治理方面已做出了许多有益的探索。

2.我国国有独资公司的治理结构

我国国有独资公司组织机构的设置经历了一个由不完善到逐步完善的过程，这主要体现在一系列法律法规在国有企业公司治理方面的不断制订、完善过程中。根据《公司法》第二章第四节对国有独资公司的专节规定，我国现在的国有独资公司治理结构呈如下内容和特点：

（1）不设股东会。

国有独资公司的单一性，决定了在国有独资公司中没有设立股东会的必要。新《公司法》第67条规定：“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定；其中，重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。”由此可见，在一般情况下，国有独资公司的权力机关是董事会，但在涉及对公司特殊重大事项的决策时，决定权归属于投资设立该公司的股东——国家，国家对国有独资公司的国有资产有权进行监督管理。公司法对国有独资公司中股东与董事会职权的划分，既维护了股东作为公司最高意思决定机关的地位，同时，也强化了董事会的职权，较好地解决了国家与国有独资公司的关系，为国有独资公司的法人化奠定了坚实的基础。(www.xing528.com)

（2）设立董事会。

法人财产权与出资人的股东权关系的理论决定了董事会的设置是必须的。任何出资人一旦将自己所有的财产作为投资投入法人，则其财产所有权就转化为股东权，而被投资主体则成了上述财产的所有者，即拥有了法人财产权，即对公司财产享有占有、使用、收益和处分的权利。作为出资人则有不得侵犯法人财产权的义务和行使股东权的权利。国家出资设立国有独资公司，国有独资公司则拥有了公司法人财产权，依法独立支配公司的财产。国家股权与公司法人财产权之间相互独立，又互相制衡。这种制衡一方面表现为国有独资公司运行过程中随时受到来自国家或其授权代表人的制约。另一方面，由法律直接赋予的公司法人财产权一旦产生即成为国有独资公司自身的独立权益，可以用来对抗来自出资人的非正常干预。同时公司可以按法律规定的范围和方式行使权利。所以，国有独资公司必须设立董事会。否则，没有董事会作为一个隔离出资人与具体经营管理人员的界面，就难以形成有效的公司内部制衡关系，国有资产管理体制将重回到改革前的老路上去，造成政企不分，政资不分，从而违背了国家建立现代企业制度的初衷。

《公司法》在对国有独资公司的专节规定中，对董事会的规定有以下内容：

一是董事会。依照公司法规定，国有独资公司必须设立董事会。国有独资公司董事会的地位有别于一般有限责任公司的董事会，其设置及权限具有两个明显的特点：一是国有独资公司的董事会的地位比一般的有限责任公司的董事会的地位高，拥有的职权也大得多。这主要表现在国有独资公司董事会可以行使除必须由出资人行使的决定公司的合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券之外的其他公司事务的权利，包括有限公司董事会应享有的全部职权和部分应由股东会行使的职权。包括：宏观决策权、经营管理权、机构和制度设定权、经理层任免权。此种职权是一般有限责任公司的董事会所不具备的。二是国有独资公司董事会成员中必须有公司职工代表。这些职工代表由公司职工代表大会选举产生。另外，董事长、副董事长的任命以及董事、经理的竞业禁止义务的规定也与一般的有限责任公司有所不同。

国有独资公司的职权范围由两部分组成：一是行使《公司法》第47条关于有限责任公司董事会的所有职权。二是行使《公司法》第67条规定的国有资产监督管理机构授权公司董事会行使股东会的部分职权。但对于公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定；其中，重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。

国有独资公司的董事会成员为三至十三人，董事每届任期不得超过三年。董事会成员由两类人组成：一是股东委派，即由国有资产监督管理机构委派；二是由国有独资公司的职工代表大会选举产生。董事会设董事长一人，可以设副董事长。董事长、副董事长均由国有资产监督管理机构从董事会成员中指定。董事长为公司的法定代表人。二是经理。国有独资公司设立经理。国有独资公司的经理，由董事会聘任或者解聘。经国有资产监督管理机构同意，董事会成员可以兼任经理。经理列席董事会会议。国有独资公司的经理的职权与一般有限责任公司的经理的职权相同。根据《公司法》第50条对有限责任公司经理职权的规定，国有独资公司的经理对董事会负责，行使下列职权：主持公司的生产经营管理工作，组织实施董事会决议；组织实施公司年度经营计划和投资方案；拟订公司内部管理机构设置方案；拟订公司的基本管理制度；制定公司的具体规章；提请聘任或者解聘公司副经理、财务负责人；决定聘任或者解聘除应由董事会决定聘任或者解聘以外的负责管理人员；董事会授予的其他职权。公司章程对经理职权另有规定的，从其规定。

（3）设立监事会。

国有独资公司的监事会成员由国有资产监督管理机构委派，并且必须有公司职工代表参加。监事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生。监事会主席由国有资产监督管理机构从监事会成员中指定。国有独资公司监事会成员不得少于五人，其中职工代表的比例不得低于三分之一，具体比例由公司章程规定。

（三）国有独资公司负责人的专任制度

公司法对国有独资公司的董事长、副董事长、董事及高级管理人员规定了较为严格的专任制度。所谓专任制度，是指国有独资公司的负责人原则上只能在其所在的公司任职，未经股东同意，不得兼任其他经济组织的负责人。对国有独资公司的负责人实行专任制度，目的是为了防止因公司负责人兼职而疏于对公司的管理，并避免因此可能造成的对国有资产的损害。《公司法》第70条规定：“国有独资公司的董事长、副董事长、董事、高级管理人员，未经国有资产监督管理机构同意，不得在其他有限责任公司、股份有限公司或者其他经济组织兼职。”这是国有独资公司的负责人实行专任制度的法律依据。国有独资公司的负责人专任制度与董事、经理的竞业禁止义务不同。所谓竞业禁止，是指处于特定地位的人不得实施与其所服务的营业具有竞争性质的行为。董事、经理的竞业禁止义务是指公司的董事、经理有义务不得从事与本公司营业范围相同的业务或以其他方式与公司竞争。其目的在于防止不正当竞争行为的发生，以求避免公司的利益受到损害。也就是要求董事、经理不得自营或者为他人经营与其所任职公司同类的营业或者从事损害本公司利益的活动。如果公司董事、经理不发生与其所任职公司竞业之情形，且所从事的活动并不损害本公司的利益，法律并不限制一般公司的董事、经理对他公司职务的兼任。而国有独资公司的负责人专任制度则不论兼职是否存在竞业禁止的事由，也不问兼职是否损害本公司的利益，原则上对兼职予以禁止。可见，对于公司负责人兼职的态度，专任制度较之竞业禁止的规定更为严格。这里必须注意的一点是，法律规定国有独资公司的负责人实行专任制度，并不是排除承担竞业禁止义务。国有独资公司的负责人在实行专任制度的基础上，仍须承担竞业禁止义务。如果其实施了竞业行为，当然地要承担相应的法律责任。