风险社会：审议式民主下的规制方法

从风险规制的特点来看，它首先是一项公共活动，涉及大量的价值判断和利益权衡，必须在民主的框架下来完成所有重大的决策。因为在民主国家，公众的选择应当成为更具有规范性的力量。否则，如果让技术专家不受民意约束地决定涉及我们大多数的政策，民主原则和政治责任原则将被破坏。但同时也需要认识到，民主不应该是民粹主义的，不应当让公众的偏好和利益集团的诉求毫无保留地被写入法律和政策，而应当经过仔细推敲，在充分讨论的基础上达成社会的合意。公共行政的官员也不能仅仅在不同利益之间做选择，而应当将有关争论和问题向公众充分披露，引导他们仔细审议，为社区的未来作出审慎的决策。只有这样，社会才能形成共同的价值观，而不是分裂为对立的派别。^[42]特别是对于风险规制这样高度专业性的活动，即使相应的专业性结论不能直接决定相应的政策，也可以使公众在充分理解相应信息的基础上做出更加理性的抉择。

具体而言，在审议式民主观念下，使用风险规制融合理性与民主需要注意以下的问题：

第一，风险的规制同其他规制一样，也是一个政治的过程，因而必须在民主框架下进行。风险规制要在诸如安全、自由、繁荣、公众的接受度等多个目标之间寻求平衡，也要进行利益的重新分配。这个政治过程要求大量的价值判断。以威胁生命的风险为例，如果规制会产生相应的经济损失，那么如何在生命的价值和经济成本之间进行衡量，我们如何证明一个生命值多少钱？风险规制中存在大量类似的衡量，但不同价值之间不具有可通约性，专家也因而无法在其中进行妥善的衡量。即使是对于一些科学性的判断，也应当保持与公众的充分沟通，进行有效解释，并妥善处理来自公众的批评。特别是应当保证公众知晓相关的信息，不能以 “科学” 为名，关闭政策讨论的通道。

在民主的机制下，政府也许会被一些组织良好的利益团体所影响，甚至 “俘获”，从而制定有利于特定群体的政策。然而，如果没有民主的决策机制，这种 “俘获” 的可能性更大。例如，根据中国加入的世界卫生组织 《烟草控制框架公约》 的规定，履约方除了需要在烟草广告、烟盒标签等方面做出限制规定，还需要通过调整烟草价格和增加烟草税收来降低香烟的消费量。但是，国际上通行的提高烟草税率来降低消费的做法在中国迟迟无法实施。其重要的原因就在于国家烟草专卖局和烟草总公司关系过于紧密，烟草专卖局作为政策制定者在很大程度上受到了利益集团的控制。在这种情况下，如果没有民主参与形成的强大的政治压力，政策很难改变。^[43]

第二，应当保障专家不受干扰地对风险性质、规制的成本效益等问题做出尽可能客观的判断，并告知公众，让公众具备做出判断的基础。科学本身虽然不能解决规范性的问题，了解可能的后果也并不能直接解决价值问题，但民主的判断应当建立在对事实最佳理解的基础上，而不是根据人们短期的恐慌和利益集团的恐吓策略。^[44]由于现代社会风险的系统性和复杂性使得风险规制是一项异常复杂的系统工程，而公众对此可能缺乏必要的知识去理解，因此，应当通过客观的科学分析尽可能揭示问题的全貌，使公众能够准确地理解选择的意义。(www.xing528.com)

例如，对核能利用的规制活动可能导致核能利用的停滞或者成本提高，迫使消费者选择另外一些替代性能源，如煤炭。但是，这种替代性的能源同样是有风险的，实践已经表明由于煤炭在经济和社会发展中占据举足轻重的地位，我国煤炭工业长期负重爬坡，在强劲的市场需求下超能力生产是煤矿安全事故频发的重要原因。^[45]同时，由于我国能源结构以煤为主，且在未来相当长的时期内难以根本改变，导致我国控制温室气体排放任务艰巨，从而给环境保护带来巨大的压力。^[46]而且，限制核能发展使得煤炭或水资源缺乏的地区不得不依靠外来能源，但是无论是长距离输电线路，还是火电所需煤炭的大规模运输也都是有风险的，在2008年的雨雪冰冻灾害中它们都遭遇到极其严峻的挑战。^[47]与此同时，风险往往带来相应的收益，例如，核电站的建设虽然可能给周边居民带来相应的安全隐患，但同时也可以创造就业机会，繁荣经济。对此，公众往往是缺乏认识的，他们本能地要求异常严格的规制，甚至阻止相应的核电项目。^[48]因此，对于这些领域的规制活动，在民主决策之前，应当通过客观的证据、数据展示风险的规模，规制的成本和效益，让公众理解他们选择的意义。

无可否认，风险评估和规制成本效益存在大量的不确定性，从而影响公众的判断；科学家和技术官员也的确有自己的价值观，依据不同的假设，对风险评估的结论可以产生巨大的不同；而且面对不确定性时，同样理智的人们完全可能就风险的严重性得出完全不同的结论。但对这些问题的解决方法却不能是放弃科学，通过顺从公众一时的情绪来做决定。毕竟，这些都不足以否定科学在风险规制中的作用，事实是存在的，无论我们是否能够认识它。即使由于人类认知的局限性，我们必须对科学判断事实的能力保持一定的怀疑，怀疑的方式也应当是通过认真分析科学局限之处，并在此基础上尽可能对不确定性的范围进行量化，向公众说明，然后在尽可能完备的理解上进行民主决策。

第三，公众对风险的认识确实存在大量不理性的因素，规制者不应该对这种不理性盲目回应，而是应当尽量教育，并引导观念的改变。

公众对风险的认识往往受有效启发的影响，当他们没有经历过相应的事情时，他们会倾向于认为该事情不会发生，这导致他们对损害的发生存有侥幸心理。但是，一旦经历过相应的事情，他们则可能产生过度反应。公众对风险的不理性认识，决策者应当尽量教育、引导相应观念的改变。因此，虽然现实的状况是公众也许更加惧怕核反应堆而不是煤炭燃烧产生的烟尘，即使统计数字表明更多的人死于煤炉释放的烟尘。但是，如果政府通过相应的风险沟通，让公众认识到两者的风险概率、规制的成本与收益后，公众完全可以转变自己的价值观。就此而言，法律有义务也有能力引导公众观念的变革。