风险社会的行政法回应：理性模型与风险规制

风险规制的理性模型是主张风险规制活动应当建立在对风险理性科学认识的基础上，采取更加符合成本效益原则的措施来控制风险，用经济的公共投入和更少权利与自由代价，获得更富成效的规制成果。^[11]这种模型的主张者认为，尽管风险规制活动中存在价值的衡量，也存在不确定情况下的政策权衡，但是，风险作为反映损失发生可能性的技术性概念，本质上是一个科学上的概念，也只可能用科学方法来准确理解。因此，政府应当确保有关风险规制的决策尽可能客观，它的官员也应当是专门领域的专家。在他们眼中，对于风险的认识虽然存在大量的不确定性，但是，这并不是不可逾越的，完全可以用科学方法做出尽可能客观的判断；同时，有关价值的衡量选择也是必需的，但那是对风险和规制措施进行客观的评估分析之后的事情。为此，科学知识应当在法律的制定、具体规制活动甚至法院的司法审查中扮演重要的角色，而专家意见应当独立于政治、政策甚至法律的制定过程以保持其完整性。否则不理性的恐惧和武断的价值判断将使风险规制失去理性。主张风险规制理性模型的学者详细论证了相对于普通民众的判断而言，专家理性所具有的优越性：

第一，普通民众对风险的判断是不理性的，而技术专家更值得信赖。普通公众的认知和情感会影响他们对风险的判断。现实的情况往往是，公众最为关心的社会风险在专家看来并不值得关注，而专家认为的高风险在公众看来仅仅是不以为然的事情。当公众和专家发生分歧时，通常是公众犯了错误。这是因为：^[12]其一，公众过度依赖不理性的直觉。例如，人们对风险大小的认识往往受到既有事件启发 （availability heuristic） 的影响，即如果人们近期经历过相应的事件，他将更加易于认为该事件很可能再次发生，相反，如果没有相应的经验，他将倾向于认为该事件不会发生。其二，由于公众缺乏完备的信息，一些有关风险的信息在社会中传播时，通过公众的相互讨论容易被放大，产生集体的恐慌，形成集体的非理性。其三，公众缺乏必要的知识，所以往往只关注复杂问题的局部，难以做出全面客观的判断。在现代社会，有关生命和人身的风险是内生于社会甚至是内生于生命本身的，任何一项单一的规制活动都会带来系统性的影响，普通公众对此难以全面评估，也就难以做出客观的判断。他们缺乏权衡所必需的知识，难以意识到对一种风险不合理的规制可能诱发其他更为严重的风险。

针对普通民众对风险判断的不理性，美国学者格雷汉姆批评道，“人民在判断影响自己健康、环境的潜在危险的问题上，遭受着一种被称为 ‘偏执和忽略综合症’ 的困扰和折磨。这种现象导致的困境越来越为人们所承认。大量的资源被消耗在微小的或者凭空猜测的危险上，而巨大且证据确凿的风险却没有得到关注。”^[13]相反，尽管技术专家也可能出现错误，但与公众相比技术专家更为理性，通过一套科学方法的判断也更加准确，他们更清楚地知道风险是如何发生的，将会产生什么样的影响，需要何种程度的规制。因此，风险规制的核心问题是有关风险的事实到底说明了什么，普通公众对此理解错误时，有关的制度设计不是确保其毫无根据的认识被过分尊重，而应当使他们接受教育、改变观念，引导社会价值的变革。政策的根据应当是证据，而不是毫无根据的恐惧或者盲目的乐观。

第二，技术和行政管理专家能够比公众更加有效地决定如何使用有限的资源，从而整体上降低公共生活中的风险。公众对风险感知过于主观武断，缺乏理性可以理解，政府却不能如此行事，“人们有时会痛诉不公正的情况，或者挺身而出以引起注意，这些动机诚然可贵，但是任何严肃的改革家都应当摈弃自我表现的乐趣，他在作出决策前必须考虑对整个体制的最终影响”。^[14]但是，如果规制者不加辨别地听从来自普通民众的呼声——这种呼声往往是在一些灾难性事件或者耸人听闻的消息造成的恐惧心理下形成的，他们往往会在强大的政治压力下采取一些矫枉过正的措施，投入大量公共资源，过度地限制权利和自由，却不能获得成比例的回报。而且，由于公共资源的有限性，对某一类风险的过度投入势必会削弱政府应对其他风险的能力。这导致政府在分配资源、选择优先规制的风险种类的问题上是杂乱和没有理性的：政府会过于重视恐怖袭击等概率低但后果严重的风险；会过于重视犯罪而忽略由于疏忽产生的风险；过于重视转基因食品等规模难以估计的风险而忽略随意性的风险如汽车和普通食品安全。^[15](www.xing528.com)

第三，过度依赖民主程序，使决策很难摆脱利益群体的影响。当小部分人面临风险时，如果他们组织良好，目标一致，将更容易影响公共政策的制定；相反，一些 “未组织的利益” 虽然整体利益可能大得多，但是由于集体行动的成本和搭便车的问题严重阻碍他们的合作，所以政策往往忽略了对他们的保护，从而造成整个社会福利的损失。^[16]而且，借助公众的抱怨，大量的生产者集团将可能推动政府实行更加严格的规制，从而限制竞争对手的进入，形成并巩固垄断地位。“享有特权的生产者集团会发现，将他们得自政府干预的部分受益用于游说和贿赂政党、官僚，以及用于对公众进行再教育，使他们认为干预有益于国家利益，是非常有利的。在当代，供应者院外集团与政党之间的相互作用极大地影响着公共选择。它不断地产生出干预私人产权运用的政治动机”。^[17]

因此，如果过度依赖民主，不加甄别权衡，屈从于民众的压力或者利益集团的游说，规制机构将难以根据问题的严重性来理性地安排自己的议程和资源。他们会将大量的精力放在那些因为偶然的原因而引起公众强烈注意的事项上，而忽略了同样或者更加严重的其他问题。但是，这样的忽略必然从整体上导致风险规制的失效。这种失效会使公众认为政府未能给他们的生命、健康和财产提供足够充分的保护，从而增加对政府的批评，进一步增加政府承受的政治压力。为了缓解这些批评，政府很可能提高干预的力度，实行更加严格的规制，而这种提高又极有可能是矫枉过正的。这样，规制机构进一步丧失了理性的组织规制议程和方案的能力。公众和规制机关都进入了一个恶性的循环，这个恶性的循环使得政府对风险的规制从整体上是不理性的。^[18]