风险预防原则的发展及行政法回应

风险预防原则最早源于德国 《环境法》，但已经产生了广泛的国际影响，其运用也不再局限于环境法领域：欧洲人权法院运用风险预防原则来解决基于性取向的歧视等人权问题^[87]；有学者建议使用风险预防原则来建立针对小行星和彗星撞击的星球防御计划^[88]；美国前总统布什甚至用风险预防原则来为其发动的伊拉克战争辩护，他宣称面对不确定性时，采取相应的行动是正当的，“如果我们等待威胁变为现实，那么我们就等得太久了”^[89]。1998年，来自美国、加拿大和欧洲的32名学者、律师、环境保护人士在温斯布莱德举行了关于界定和使用风险预防原则的会议，并发表了著名的 《温斯布莱德声明》。该声明称 “当一项活动对人类健康和环境产生威胁时，即使因果关系不能从科学上完全证明，也应当采取预防性的措施。在这里，应当由该活动的主张者，而不是公众，承担相应的举证责任”。^[90]

与此同时，在大量的国际条约中，风险预防原则也都扮演了重要的角色。1982年，联合国 《世界自然宪章》 首次在国际条约层面明确认可了风险预防原则，它规定，“应控制那些可能影响大自然的活动，并应采用能尽量减轻对大自然构成重大危险或其他不利影响的现有最优良技术，特别是：a.应避免那些可能对大自然造成不可挽回的损害的活动；b.在进行可能对大自然构成重大危险的活动之前应先彻底调查；这种活动的倡议者必须证明预期的益处超过大自然可能受到的损害；如果不能完全了解可能造成的不利影响，活动即不得进行……”^[91]此后，风险预防原则频繁地出现在各类国际条约中，其中，最著名的规定有 《里约环境与发展宣言》 的原则性规定，“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛使用预防原则；遇有严重的或者不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。^[92]

风险预防原则在欧洲引起了特别的关注，1990年联合国 《欧洲经济会议宣言》 就宣称 “为了确保可持续发展，政策应当以风险预防为基础……如果存在严重的或者不可恢复的损害威胁，缺乏充分的科学确定性不得作为推迟采取防止环境恶化措施的理由”。^[93]1992年，马斯赫里特 《欧洲共同体条约》 （The Treaty establishing the European Community，TEC） 要求在环境保护领域内欧洲共同体的政策应当 “基于风险预防原则”。^[94]虽然风险预防原则仅在欧洲共同体条约的环境政策中得到了明确的表述，但是，其适用范围已不限于环境风险，相应的案例确认了风险预防也适用于其他有关健康的风险。当处于科学信息不充分、不确定，但是初步的科学证据已经显示有可能对环境、人类以及动植物健康构成潜在危险，便可适用该原则。这意味着风险预防已经成为欧盟成员国和欧盟自身的一种法律文化。^[95]此后，欧洲议会通过的大量决议均明确提到了风险预防原则。

在实践中，风险预防原则也得到了广泛的运用，例如在应对疯牛病的过程中，尽管缺乏充分的科学证据，但是基于风险预防原则，欧盟及其成员国均采取了较为严厉的规制措施：1994年7月，欧盟禁止至少6年无BSE的牛群中的带骨牛肉出口；1994年3月开始禁止从英国进口活牛、精液、胚胎和在英国屠宰的牛肉，还禁止用于生产医药产品及化妆品的原料进口；而法国所采取的措施更为激进，在相当长的一段时期内一直禁止英国牛肉进口。^[96]风险预防原则也被欧盟用于对转基因产品的限制，引发了欧盟和美国之间激烈的争论，甚至导致了相应的贸易纠纷。^[97]2000年，欧盟委员会颁布了 《欧盟委员会关于风险预防原则的通讯》 （Communica-tion from the Commission on the Precautionary Principle），阐述了欧盟委员会在使用风险预防原则上的立场，并对风险预防原则的具体使用规定了大量细致的指导方针。风险预防原则也在 《欧盟宪法草案》 中得到了体现，“欧盟环境政策的目标是在考虑联盟地区差异的情况下，致力于实现高标准的环境保护。环境政策应当基于风险预防原则以及应当采取预防性措施的原则，环境损害的治理应当置于优先考虑的地位，污染者也应当承担相应的费用。”^[98]

在澳大利亚，联邦政府与所有州政府以及地方政府联合会签订的 《环境问题跨政府协议》 （Intergovernmental Agreement on the Environment） 确立了风险预防原则，“如果存在严重的或者不可恢复的环境损害的威胁，缺乏充分的科学确定性不能用作推迟采取防止环境恶化的措施的理由。在使用风险规制原则时，公共和私人的决策应当遵守下列规则：仔细地衡量从而避免对环境现实的、严重的和不可恢复的危害；评估各种选择方案所引发的风险后果……”^[99]虽然该协议并不具有法律上的约束力，但是，作为政府协议，它成为环境、规划以及自然资源管理部门作出行政决定时必须考虑的原则。之后该原则也在大量的立法中被引入，从而具有了法律上的意义。而且，近年来法院和特别法庭 （Tribunal） 在审查行政行为的过程中，广泛地讨论、解释和运用了风险预防原则，积累了大量的案例。据有学者统计，大约有100多项法院和特别法庭的裁决对风险预防原则进行了分析。由于风险预防原则阐明了什么情况构成采取相应行动的条件，这些案件中，风险预防原则要么被原告用于挑战行政决定的合法性，要么被被告用于证明自己决定的合法性。在所有这些裁决中，风险预防原则的合法性得到了广泛的认可。^[100]

在美国，相关的思想也引发了学术界和社会公众的广泛关注。但是，比起欧盟已经在风险预防上形成的共识来看，风险预防原则在美国还存在较大的争论。例如，《纽约时代杂志》 将风险预防原则列为2001年最重要的思想之一；但是 《华尔街周刊》 却攻击风险预防原则是 “环保主义的旧词新用，它玩世不恭地使用科学证据，并直接禁止那些环保主义者不喜欢的东西——生物科技、无线电技术、碳氢化合物排放等”。^[101]在法律层面，风险预防是否已在美国发挥重要作用值得讨论。一种观点认为，风险预防在美国法律中的作用很小，无论是在宪法领域、制定法领域还是在行政条例领域，联邦法律体系和十个不同州的法律体系均未提到风险预防原则；而在判例领域，尚没有联邦最高法院的判例提及风险预防原则，只有一个联邦上诉法院的判例和五个初审法院的判例明确提及了它，另外有四个州最高法院的判例和一个州上诉法院的判例提到了它。^[102]尽管如此，风险预防原则所体现的法律政策已经在美国法律体系中扮演了重要的角色。而且，在一些重要的案件中，法院赞同了预防的观点，并允许或者要求在比较保守的假设的基础上进行规制。例如，在美国货车业运输联合会诉美国环保局一案中，环保局宣称其制定的两项污染物排放标准是基于 “最大限度的预防” （maximally precautionary） 和 “高度的预防” （highly precaution-ary），最终环保局的主张被法院认定为合理和有记录支持的。^[103]在铅业协会诉美国环保局一案中，环保局的官员宣称 《空气清洁法》 是具有预防本质的，国会授权环保局制定空气质量标准也是要求其通过预防的方法来保护公共健康，这样的主张也得到了法院的认可，法院在判决中也明确提及了风险预防的思想，“环境保护局必须等到能够结论性地证明特定影响对健康有害时才能采取行动，这种观点与法律的预防和防止导向不符，也与制定法赋予行政官员的职责不符……管理者作出必要决定时，国会允许其出于谨慎的目的而犯错”。^[104](www.xing528.com)

此外，在其他很多国家，风险预防原则也获得了制定法或者判例的承认。例如，在印度，法院曾运用风险预防原则判定政府一直在逃避其保护环境、公众健康和安全的宪法义务；在加拿大，法院在审查具体的风险规制行为的合法性时，也将相应的制定法是否有风险预防条款作为一个重要的判断标准。^[105]

在我国，虽然 “风险预防” 这一概念尚没有在立法中得到明确使用，法院的司法判决也基本没有论述这一问题。但是，在涉及健康、环境保护的领域，不少法律都使用了 “预防为主” 这一原则 （参见下表），这说明立法者也希望通过这项原则的确立，来申明立法者要求政府提前规划、减少或者消除风险隐患的意图。因此，这种 “预防为主” 的思路在精神内核上与风险预防原则有相通之处。

续表

差别在于，目前这些 “预防为主” 的表述意图在于形成加强政府自我约束的纲领，并不试图通过该原则来建构政府在法律上的义务，更不试图将该原则作为判断政府行为是否合法的标准，因而更接近于政策原则而非法律原则。然而，如本书下文将要论述的，风险预防原则在国外也是先作为一项政策原则提出的，之后才逐步具有了法律意义。因此，我国也完全可以通过对 “预防为主” 在适用过程中进一步的精细化解释，形成具有法律约束力的原则体系，使政府风险规制活动走向法治化。