在早期的法律制度中，风险并不是一个具有重要意义的概念，与法律的安全维护任务联系密切的是危险这一概念。实际上，即使到现在，危险也是法律体系中一个非常重要的概念，例如刑法上的 “危险犯”[48]，民法上的 “共同危险行为”[49]均涉及对危险的法律规制，[50]行政法上同样如此。早期的政府更多地担当 “守夜人” 的角色，而不过多地参与社会生活的塑造过程，行政权力的发动遵守相当严格的限制。当然，基于国家对公民的安全承诺，对威胁生命、健康、财产的因素予以排除也是国家的基本任务，这样的中心任务被学者归纳为秩序行政，它主要是形成共同体秩序，依法规制相对人利益的活动，内容包括狭义的警察行政、安全和秩序行政，即非专业性的危险排除活动；监控行政，即特定领域的危险排除活动；税务行政；引导行政；监督行政等。[51]在这些活动中，国家任务大多局限于事件发生后进行反应，只在比较少的情况下承担防止对公益或者个人产生危害的危险，这样的预防职能被称为危险防卫或者危险防止。
危险防卫指政府在采取行动之前，应当尽可能对危险状态做肯定掌握及分析诊断，基于认定的事实、相关的经验，对将来发展的可能性状态做预测，然后尽可能采取适当措施防止或减轻危险状态。[52]这种活动与一般行政行为的不同之处在于，它不是对过去和现在的事实做决定，而是针对未来做出决定，因此在德国法上被称为预测决定。所谓预测，即指 “对未来之精神上预想” 或 “对可预见将来之短、中、长期可期待之结果或事实状态之陈述”[53]。在危险防卫活动中，关键要素即判断是否有危险的存在，
除非有危险的存在，国家不得采取相关的措施，这也是法治国家比例原则的要求。因此，危险成为相关法律制度的核心概念。(www.xing528.com)
危险在秩序行政中是对特定情况下会引起损害的判断，它是对尚未发生的情况的一种担心。这种担心并非凭空的想象，而必须以相关事实的认定、客观经验以及事理法则为基础，通过对预测性的因果关系的考察，认定相关损害的发生有相当的可能性。因此，行政机关在采取危险防卫的措施之前，必须尽可能肯定危险状态的存在并进行分析，基于确认的事实和可比照的类似案件的经验，对未来事态的发展做出相当确信的预测。[54]需要指出的是，危险的认定除了需要考虑损害发生的可能性外，还要考虑造成损害程度的大小。所谓损害程度的大小，是指法益的重要性、损害范围等。普鲁士行政法院在1929年的一个判决中就指出，损害程度愈大，所要求发生可能性的概率就愈低；反之，损害程度愈小，可能性的百分比就要加重，学说上称此为 “对盖然性的要求与损害程度的反比例原则”。[55]
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