维护安全是国家存在的重要理由，[48]也是政府的基本任务，毕竟，安全是自由的前提，“没有安全，人就既不能培养他的各种力量，也不能享受这些力量所创造的果实，因为没有安全，就没有自由”。[49]
但是，政府介入的时机却是一个问题，它可以提前预防，可以在危机爆发时进行干预，也可以在损害发生后进行恢复。如本书后文将要论证的，对风险的规制意味着，政府需要基于对未来的预测进行提前行动，这种干预的正当性并非不值得讨论。毕竟，虽然保障公民的生命、健康和财产的安全是国家的根本任务，但是，国家大范围干预风险会对公民权利造成重大影响，必须获得法律规范，特别是宪法规范的认同。
考察法治国家兴起的过程可以发现，在自由资本主义时代，自由法治国的理念下的国家职能范围甚至就限制在保护公共安全和秩序、消除危险所必要的限度之内。[50]但是，出于对绝对权力的担心，宪法肯认的生命、自由、财产等基本人权更多的被认为仅仅是针对国家权力的 “防卫权”。这种防卫属性要求公共安全的维护应当尽可能在最大化地维护公民自由、最大化地限制国家权力的基础上来完成。
因此，依古典法治国家的原理，当行政基于法律的授权对社会生活进行干预的时候，授权的法律的目的、内容和范围应当明确，从而保证公民对国家干预的范围能够预见。[51]然而，由于国家基于预测对可能产生危害的活动或物质的限制，涉及不可衡量性和不安定性的预测，法律的约束比较宽松。[52]古典法治国家原理出于对这种权力滥用可能的担心，对其适用领域进行了严格的限制，要求有充分的根据方能采取行动，它要求产生损害的可能性已经能够充分确认，产生现实而明确的威胁。在这样的宪法秩序下，国家对风险的干预，由于缺乏宪法的肯认，因此缺乏规范的依据。(www.xing528.com)
但是，由于前述现代社会风险的特征，古典法治国对国家安全保障职能的理解面临巨大挑战，国家干预风险成为一种广泛的需求，[53]这种干预的必要性可以从以下两个方面得到确认：
第一，从现代社会风险的范围、规模以及复合程度来看，现代社会风险的特征已经使视风险为一种技术，进而作为个体决策依据的积极风险观念受到了很大的挑战：首先，风险影响的范围已经不限于局部的、区域的，而往往在整个国家，甚至世界范围内扩散。因此，单个个体的行为可能引发整个社会系统的风险，这样的风险已经无法单纯地视为个体选择的附随物，而需要通过集体的行动来解决。[54]其次，从风险的程度来看，一些风险发生的概率虽小，但是一旦发生，将给整个人类的生存和发展造成严重威胁。对于这种风险，单个个体的选择难以做到理性，也无力进行控制，必须通过国家权力的运行来进行风险消减。[55]最后，由于现代社会风险的复合程度大大提高，这导致个体很难确切地理解自己的选择所引发的后果。而且，导致最终损害的风险不仅仅源于个体自身的行为，更源于其他人的行为，属于外力强加的风险。所有这些都给将风险的选择和承担视为个人自治领域的观念带来巨大的挑战。
第二，如前所述，现代社会风险来源的改变导致了归咎习惯的改变，政治系统需要承担更多的责任。在工业社会以前的社会生活中，主要的风险来自自然灾害，由于它来自于人类社会以外的力量，人们把其当作命中注定，将其归结为神明的力量或者理所当然地存在着的世界。[56]但在现代社会，风险来源于社会活动，这使得要求人们自己对后果承担责任失去了正当性，政治系统需要承担更多的责任。而且，在现代社会，个人所控制的生存资源日益狭小，越来越依赖于从社会取用相关资源，这导致了个人负责其生存的能力逐渐削弱，不得不将生存照顾的责任交到政治权力拥有者——国家与政党——之上，生存照顾的发展便由 “个人负责” 进而转为“集体负责”，最后转入 “政治负责” 之中。[57]因此，运用公共选择弥补个人防范风险能力的不足成为公共管理活动的应有之义。
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