制度主义观点与风险社会的行政法回应

制度主义者的核心观点是承认风险是客观存在的，并由于工业化迅猛发展、新兴技术广泛应用而在现代社会得以放大，因而需要用改革的制度方案规制风险，其代表性人物有贝克和吉登斯。

1986年，贝克发表扛鼎之作 《风险社会》，从反思和批判的视角提出“风险社会” 的理论。此后，他又发表了 《风险时代的生态政治》 （1988）、《世界风险社会》 （1999）、《风险社会理论的修正》 （2000）、《自由与资本主义》 （2001）、《“9·11” 事件后的全球风险社会》 （2001） 等著作和一系列文章，对风险社会中 “有组织不负责”、风险的全球化等议题进行了深入而系统的阐述。吉登斯继受了贝克的研究路径，并将其推向了纵深，1990年，吉登斯的 《现代性的后果》 出版，此后，又陆续出版了 《现代性与自我认同》 （1991）、《失控的世界》 （2000） 等一系列著作。综合贝克和吉登斯的观点，制度主义者认为现代风险社会具有如下特征：

1.现代社会风险与工业化、技术发展关系密切，且结构特征与古典社会有明显不同

制度主义者与文化主义者的根本分歧之一在于，制度主义者主张风险是客观存在并在现代社会得到强化，而文化主义者认为风险更多出于人主观认知的变化。并且，制度主义者认为现代社会的风险与古典社会之风险有明显的结构特征差异：

第一，与之前社会的风险主要来源于自然界不同，现代社会的风险更多源于工业文明、技术进步的发展。贝克提出 “风险社会” 理论，目的之一便是提示科技的双刃剑效应——它在带来巨大物质利益的同时也带来了巨大的破坏。藉此，贝克等试图批判简单的科技工具理性。

这一观点呼应了当时的社会运动：从20世纪50年代起，环保运动成为西方社会运动的核心。1962年，美国海洋生物学家蕾切尔·卡森撰写的畅销书 《寂静的春天》，用使人难忘的语言描述了工业文明对环境的破坏，她宣告 “当人类向着他宣告的征服大自然的目标前进时，他已写下了一部令人痛心的破坏大自然的记录，这种破坏不仅仅危害了人类所居住的大地，而且也危害了与人类共享大自然的其他生命”。^[26]1972年，罗马俱乐部撰写的 《增长的极限》 一书中对工业文明提出了强烈质疑，指出，如果工业化、污染、粮食生产和资源消耗等方面沿既有趋势继续下去，世界将会面临一场 “灾难性的崩溃”，地球的支撑力将会达到极限。^[27]

第二，这种工业化、技术进步带来的风险与传统社会的风险具有明显的差异。一方面，现代社会风险的范围、规模发生了实质性的变化。核事故、化学产品风险、基因工程风险、生态灾难的危害将超出以往任何时代人们的想象力，从而对整个人类的生存和发展形成严重的威胁。“工业社会的社会机制已经面临着历史上前所未有的一种可能性，即一项决策可能会毁灭我们人类赖以生存的这颗行星上的所有生命。仅这一点就足以说明，当今时代已经与我们人类历史上所经历的各个时代都有着根本的区别”。^[28]

另一方面，风险的扩散能力与复合程度导致其难以测算。在贝克看来，工业化道路上所产生的威胁具有如下特点：风险造成的灾难不再局限于发生地，而经常产生无法弥补的全球性破坏，因此，无法通过经济赔偿的方式来缓解这种威胁；风险的严重程度超出了预警检测和事后处理的能力；由于风险产生的时空界限发生了变化，甚至无法确定，所以风险计算无法操作；灾难性事件产生的结果多样，使得风险计算使用的计算程序、常规标准等无法把握。^[29]

第三，现代社会风险源于科技进步，导致传统依赖科技进步控制风险的模式受到挑战。科技的发展，本为控制某些传统的风险，例如，物质匮乏和自然灾害等。但反过来，恰恰由于科学技术的迅猛发展，人类活动的广度、深度突飞猛进，其利害得到同步放大。风险社会的一个核心悖论正在于：这些风险是在试图控制他们的现代化进程中产生的。^[30]

这种风险源于知识进步的特点，导致启蒙运动以来开列的知识越多、控制越强的药方已经无法适用：这是个充满错位和不确定性的世界，一个“失去控制的世界”，过去被认为创造了越来越大的确定性力量——人类知识的进步以及对社会与自然的 “控制性干预” 实际上已经与这种不可预测性深深搅在一起。^[31]吉登斯主张，在人类技术和科学竞争下，在传统的发展逻辑下，风险将继续扩大。(www.xing528.com)

2.现代社会风险的人为特征，导致风险具有重要的政治意义，国家政治系统必须予以回应

风险根据其来源可以划分为外部风险 （自然具有的风险） 和人为风险（制度、政策、技术引发的风险）。^[32]在传统社会，人们所担心的是外部风险，即来自外部的、因为传统或者自然的不变性和固定性，那时风险更多地表现为物质的匮乏和自然的灾害等。为控制这些风险，人类不断发展各种技术与制度，但反过来，恰恰由于科学技术的迅猛发展导致新的人为制造出来的风险占据了主导地位。而且，在人类改造自然的过程中，传统社会中的 “外部风险” 也越来越具有人类活动的烙印。就此而言，“风险社会” 并非是纯粹自然意义上的，而是人类行为和决策意义上的，是它们的副产品，它是人类活动的反映。正是人为因素日益渗透到风险中去才促进了风险社会的到来：风险社会存在于自然结束之后，所谓自然的结束并不是指物质世界或物理过程不再存在，而是指我们周围的物质环境没有什么方面不受人类干扰的某种方式的影响。^[33]因此，在现代社会，风险无处不在、无时不在；风险不仅来源于人类社会之外，更来源于我们作为集体或者个人做出的每一个决定、每种选择以及每次行动。^[34]风险源于人的活动，使得风险在现代社会有着不同于传统社会的政治意义。

第一，风险的人为特征导致政治系统应当为治理风险承担更多的责任。人为风险是启蒙运动引发的发展所致，是现代制度长期成熟的结果，是人类对社会条件和自然进行干预的结果。正是现代制度的演进完全改变了日常社会生活，影响了个体经历中最为个人化的方面，引发个人生活领域的焦虑和不安，从而使得制度本身遭受质疑。由此，工业化时期以后，面临巨大风险时，人们不会像传统社会时代一样去怨责虚无缥缈的神灵上帝，而是可能向作出风险决策的专家组织、经济集团或政治派别倾泻其满腔怨气，“传统社会向现代社会的转变因此是 ‘归咎习惯’ 的转变，这就意味着危机或危害或不幸的根源不再由天命来负担，不再由神意来担保”，而是由社会秩序来负担和担保。正是基于这种认识，有理论甚至认为，在传统社会中没有现代意义上的风险观念：“在任何传统文化中，看来都没有风险的观念。其原因在于，人们把危险当作命中注定。危险要么来自于上帝，要么仅仅来源于人们认为是理所当然地存在着的世界。风险理念与实施控制的抱负，特别是与控制未来的观念密切相关。”^[35]

第二，风险的人为特征将导致风险意识的提高，并将风险植入政治议程的核心。由于风险越来越个人化——每个人的任何一种选择都会产生风险，并且选择的数量不断增加，且每一次选择又将使自己的境遇有所不同。这样，个人的风险意识将得以提高，在风险面前会更加主动地采取自我保护措施，并且积极参与改革现有制度。

吉登斯主张，这种风险意识将导致个人、制度以及社会的反思性提高，从而导致政治从解放政治向生活政治转变：前者通过打破过去的枷锁和克服某些个人或群体对其他个人或群体的非法统治，把个人和群体从其生活机遇的束缚中解放出来，它是以阶级为基础的，关心的是减少或消灭剥削、不平等和压迫，只关注正式的政治制度和体制；后者则更加关心与生活有关的各种决策，它更加关心依存和团结，从而是以个人为基础的，关注的是个人的选择和决策。如果说解放政治是一种生活机遇的政治，那么生活政治便是 “生活方式的政治”^[36]。贝克也主张，风险社会与之前的工业社会在政治议程的设定上有根本性的差异：工业社会的核心问题之一是财富分配以及不平等的改善，而在风险社会，我们必须把风险的缓解与分配作为核心问题。^[37]

3.工业化、科技进步带来的风险与社会制度相关，但现代制度在控制风险时又面临巨大挑战

风险既然具有重要的政治意义，它必然与社会制度发生关联。实际上，从风险概念本身，就可以看到控制未来的意图。贝克即主张，风险概念表明人类创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种发展带来的副作用，从而控制曾经被认为不可控制的事。然而，现代社会风险的特征，导致通过制度应对的能力受到挑战。

贝克主张需要在特定制度和规则背景下理解风险社会，对此，他提出了讨论风险控制四组核心制度问题：其一，谁有权定义并确定某种物品或行为的有害性、危险、风险？如何在风险制造者、风险获利者、潜在受影响者和公共机构之间分配利害？其二，对于引发损害的因素，我们如何判断其因果关系，对此我们的知识在哪些方面是明了的，哪些方面是不足的？其三，在知识不充分，又存在广泛争议的情况下，如何构成判断因果关系充分的 “证据”？其四，我们通过何种规则来判断是否对受害者赔偿，又通过何种规则来控制未来的损害？^[38]

任何一项问题的回答均非易事。尤其是考虑到现代社会风险的规模、程度、复合程度均有了前所未有的提升，这将进一步挑战制度的能力。毕竟，制度的核心在于责任，但责任在现代风险社会却可能难以界定：企业、政策制定者和专家结成的联姻制造了当代社会的危险，然后又建立一套话语来推卸责任。具体而言，“有组织不负责任” 体现在两个方面：一方面，尽管现代社会的制度高度发达，关系紧密，几乎覆盖了人类活动的各个领域，但由于被认定与损害有关联的主体是如此之多，导致它们在风险社会来临的时候却无法有效应对，难以承担起事前预防和事后解决的责任；另一方面，法律和科学本身无法界定对损害应当承担责任的主体，反而被利用为逃避责任而辩护。