政府信访律师实务分享

（一）律师参与政府信访工作的意义

1.信访制度概述

信访是指公民、法人或者其他组织因自身权益受到侵害而向各级人民政府反映情况，提出投诉请求，由相关行政机关给予答复的一种活动。信访人提出请求的方式包括但不限于信件、电子邮件、传真、电话、走访等，行政机关若受理信访人的信访请求，一般应当向信访人出具书面的正式答复意见。

信访内容涉及面广而复杂，包括土地权属、拆迁分配、农龄补偿、劳动人事、环境保护、基础公共设施建设、教育问题、立法政策等方方面面，这就无形中要求信访接待人员不仅要具备耐心的聆听素养，同时还要具备非常丰富的政策及法律知识储备。因此基于信访制度内容的复杂性对于相关行政机关工作人员的法律素养提出的要求越来越高，这也是为何要探索律师参与信访工作的意义和目的。

2.律师参与信访活动的作用及意义

早在二十多年前，上海市律师就已开始参与信访接待工作，经过二十多年的探索，目前律师参与范围已从最初的信访接待、法律咨询，拓展到疑难矛盾化解、信访核查终结、信访实地督查等方面，且成效显著。2004年10月9日，为了进一步满足新时代、新形势下信访工作的需要，充分发挥律师在信访工作中的推动作用，司法部、国家信访局发布《关于进一步加强律师参与涉法信访工作的意见》。该《意见》主要明确了律师参与涉法信访工作的具体要求，包括工作原则、工作方式、工作程序、工作纪律和组织领导等，如律师参与涉法信访工作的主要职责包括为信访人解答法律问题，提供专业的法律咨询意见；对需要通过司法程序解决的信访事项，告知和引导信访人通过正常的法律渠道向有关司法机关申诉，依法解决；接受信访部门的委托，参与重大疑难信访案件的法律论证研讨，公平公正的提出法律意见；对信访人进行法制宣传教育，协助相关行政部门对无理上访户、重复上访户做好息诉工作；对符合法律援助条件的信访人引导其按规定的程序申请法律援助等。这也是我国司法部、国家信访局第一次以规范性文件的形式将律师参与信访工作比较具体和有条理的阐述和呈现出来，也从另一方面显现出律师参与信访工作对于化解信访矛盾、维护社会稳定起到了积极的作用。

2015年6月8日，为认真贯彻党的十八届四中全会精神，深入推进律师参与信访涉法涉诉工作，中央政法委发布《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》。该试行意见在律师参与信访涉法工作十余年的基础上，总结经验、指出不足、提炼精粹、结合现阶段的信访案件要求对律师参与涉法涉诉信访案件提出了进一步具体的要求。首先，明确了律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的运行模式，由律师协会选派律师到政法机关或者直接向信访人推荐律师或由信访人在涉法涉诉信访案件律师库中自愿选择律师，实行专案专人服务；同时依托律师协会或法律援助中心，通过公益性涉法涉诉信访法律服务机构，直接面向群众开展涉法涉诉信访案件化解和代理工作。其次，更加清晰地规定了律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的工作方法，包括接待信访人，不仅要认真听取信访人陈述，详细阅读信访材料，并且作为公立的第三方要善于疏导信访人的抵触情绪，提供专业的法律咨询解答；评析信访案件过程中，需要向有关职能部门了解案情的，及时与承办机关沟通，在调查核实案情的基础上，研究解决问题的方案；做好释法劝导工作，经过分析、评议，认为原案件处理正确、信访人诉求不当的，通过摆事实、讲道理、析法理，耐心劝导信访人服判息诉；提出专业的法律处理建意见，对于涉法涉诉案件，准确引导信访人依法向司法机关提出申诉请求。

2016年12月16日，为深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，充分发挥律师在维护群众合法权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定中的重要作用，司法部、国家信访局发布《关于深入开展律师参与信访工作的意见》。该《意见》认为律师作为法律专业人士且作为客观的第三方，在推进阳光信访、责任信访、法治信访建设中，有利于提高信访工作的公信力。很多信访案件的发生往往由于信访人对于相关行政部门缺乏信任感所导致，此时律师作为润滑剂参与信访矛盾化解，更有利于信访人坦诚相待、并有利于律师对于信访人释法工作的开展。该《意见》要求参与信访工作的律师应当遵守有关信访工作、律师工作的法律法规、规章制度和执业规范，不得明示、暗示或者组织信访人集体上访、越级上访；不得利用在参与信访工作期间获得的非公开信息或者便利条件，为本人或者他人牟取不正当利益；不得在信访接待场所接受信访人的委托代理；不得接受其他当事人委托，办理与所参与信访工作的部门有利益冲突的法律事务等。同时也要求各级司法行政机关、各律师协会、各级信访部门要高度重视律师参与信访工作，努力为律师和律师事务所参与信访工作创造条件、提供便利。

2017年11月24日，为了畅通人民群众诉求表达渠道，提升依法解决涉法涉诉信访问题的质量和效果，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发《关于依法处理涉法涉诉信访工作衔接配合的规定》。该《规定》明确对信访人提出的涉法涉诉信访事项，人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应当按照事项性质、管辖分工依法审查受理。人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应当开放涉法涉诉信访信息系统接口和数据，支持、配合涉法涉诉信访信息联网平台和数据库建设，共享信访信息和案件处理情况。同时建立涉法涉诉信访工作联席会议制度，研究解决协作配合中存在的问题，更加准确和高效的解决信访人的诉求。

3.律师参与政府信访工作的基本法律原则

（1）自愿平等原则。律师应当尊重信访人意愿，不强制提供法律服务，更不能强制化解矛盾；信访接待及案件代理过程中，应当秉持公正中立的原则，不偏袒行政部门、亦不误导信访人。

（2）依法据理原则。律师应当严格按照法律规定和政策导向，向信访人讲清法理、讲明事理、讲通情理，并向相关行政机关提出法律意见，引导信访群众和相关部门依法解决矛盾和纠纷。

（3）实事求是原则。任何信访事项都应当以事实为依据，以法律为准绳，依法维护信访人合法权益，尊重相关承办部门依法作出的合法合理处理意见，促进信访案件在法治的轨道上得到有效化解。

（4）注重实效原则。律师处理信访事项应当以有利于解决信访案件、维护信访人合法权益为出发点，坚持释法明理与解决纠纷、化解矛盾相结合，维护社会和谐稳定，实现法律效果与社会效果的有机统一。(www.xing528.com)

（5）无偿公益原则。律师参与信访工作不以赢利为目的，向信访人提供无偿法律服务，禁止利用提供法律服务为借口向信访人索取财物。

（二）律师参与政府信访工作的重点

1.涉法涉诉信访工作

涉法涉诉信访案件是指公民、法人或者其他组织的信访案件中涉及人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。伴随着我国经济的迅猛发展，各种社会矛盾显现，经统计，60％以上的信访案件均涉及法律问题，特别是房屋拆迁补偿、土地征收补偿、环境污染赔偿、农民工龄补贴或者退休安置等群体性信访案件，因法律问题众多、程序较为复杂而导致处理难度直线上升，一旦处理不当就有可能激发矛盾，不利于维护社会的稳定和谐。因此，信访案件的处理急需要建立健全多元化的解决机制，包括律师、心理咨询师、社工、人民调解员在内的对于化解矛盾有帮助的各界社会力量的共同参与，共同提高信访案件的矛盾化解率。

反观近几年涉法涉诉信访案件形成的主要原因可以归纳为：其一，信访人认为司法程序冗长而复杂，不具有实操性。首先，根据现在司法实践，一个一审案件的审结周期大约需要6个月；其次，所有诉讼案件都需要起诉人先行预缴诉讼费，维权成本过高，信访人主观上不想支付或者客观上无力支付高额的诉讼费；再次，即使判决胜诉仍然需要强制执行，又是一个需要无止境等待的流程；最后，相比诉讼流程，信访人认为信访是一个一劳永逸的程序，既没有成本，且一旦处理完毕即可以获得实际的金钱利益，无需再经过司法流程。其二，信访人本身证据存在欠缺，不足以支持其通过司法途径达到胜诉的目的，因此只得依赖于政府的调查。其三，有些信访部门在发现信访事项属于涉法涉诉案件后对信访人进行了法律的明示，但由于职责所限或者信访人主观上的不愿意，无法为信访人提供更进一步的司法帮助和救济，使得大量涉法涉诉信访案件仍然留在信访部门无法得到解决，容易造成重复上访、越级上访现象的出现。

此时，发挥律师的法律职业优势和作为第三方参与的缓和剂作用显得尤为重要。概括来讲，律师在接到涉法涉诉信访案件后，需要做到以下几点：其一，及时与信访部门及其他与案件有关的行政部门取得联系，调取与案件有关的全部资料，仔细阅看案卷并整理案件的前因后果，同时查阅相关法律法规政策及案件，在约谈信访人之前律师应当对案件有个专业的初步判断。其二，与信访部门、其他相关行政部门共同约谈信访人，耐心认真聆听信访人的诉求，从信访人的陈述和情绪中准确把握和揣摩信访人的真正目的和突破口，通过分析法条与案例的方式向信访人讲清法理、讲明事理、讲通情理，引导其依法解决矛盾和纠纷。其三，若信访人同意，可以通过信访部门，为信访人提供司法途径的法律援助，帮助信访人正确提起诉讼，以维护其合法权益。其四，案件调查终结后，应当按要求向信访部门出具专业的法律文书，该法律文书应当包括案件的基本情况、信访人的诉求、所依据的法律规定、律师的专业意见等。

在化解信访矛盾过程中，注重把握信访人心理动机，多从情感入手，以谈心的方式了解、理解他们的信访行为，再运用专业知识摆明其中的是非利害，会起到事半功倍的效果。律师在接访中，不仅要想清楚适用的法律条款，还要针对来访人的实际情况，用信访人听得懂的语言进行解释，做到“入心入脑”，促使信访人依法理性反映问题，选择最合适的途径解决问题。

2.信访接待工作

现阶段，每个信访部门都会设置有领导接待日，而往往都会配备有专业的律师陪同接待，为领导接待信访人出谋划策，提出专业的法律意见。其实，信访的现场接待对于律师的要求是非常高的，因为律师当天陪同值班时根本不知道会碰到怎样的法律问题，更加不知道来访人的心性，因此各信访部门对于信访接待律师的职业年限、实践经验和专业领域等应当设置一定的要求，并应当对信访律师每年进行不定期的培训以增加其专业度和知识面，有利于推进信访矛盾的化解。另外，作为信访接待律师本身，平时应当注重对各个领域法律法规的学习和积累，做好应对信访人提出各种法律问题的准备。

3.信访案件的复查复核工作

复查案件是指信访人对行政机关针对其投诉请求类信访事项作出的信访处理意见不服，而在收到信访处理意见之日起30内，向信访处理机关的上一级行政机关申请复查的案件。而复核案件是指信访人对复查意见不服的，在收到信访复查意见之日起30内，向复查机关的上一级行政机关申请复核的案件。信访处理程序经过行政机关复核完毕后终结。

可以说，复查复核行为是对前一次信访处理意见的再审核和监督，这个过程需要律师对于前一次的信访处理意见进行全面的审查，包括书面审查、与信访处理意见的出具机关沟通了解情况以及与信访人约谈充分听取信访人的诉求等，最终在总结整理所有讯息后向复查复核机关出具书面的律师复查复核意见书。