政府重大事项合法性审查实务

政府法律顾问在对政府重大事项进行合法性审查前，需先明确政府重大事项的概念和范畴，有助于更好地开展实务工作。所谓政府重大事项，即指城乡开发建设、经济与社会发展规划及实施中属于政府管辖领域内的重大政策、决策、改革、项目以及其他事关广大人民群众切身利益的事项。

（一）合法性审查的职责范围

政府法律顾问对政府的重大事项进行合法性审查，针对政府提供的资料及文件，在确保真实、完整的前提下给出相关事实、程序和行为合法与否的意见。需要依据法律法规规定、客观事实情况作出，范围包括合法性、合理性及可行性审查。

合法性：首先，党和国家的方针政策，是一个国家的发展方向，重大事项的制定及出台应当符合现行政策、法律及法规，不得违背与抵触；其次，当重大事项符合政策时，还需界定该政策所涉及的调整对象和利益调节的范围准确与否，以及这种调整和调节是否有合法的依据。

合理性：以人为本、全面协调可持续的科学发展观，反映了党对发展问题的新认识，因此，重大事项首先应当符合经济社会的一般发展规律，符合科学发展观，符合大多数群众的根本利益。其次，考虑重大事项是否在绝大多数群众的可承受范围之内，是否将改革的力度、发展速度、社会可承受度有机统一起来。最后，重大事项需要兼顾社会各界和广大人民群众的反应，表现为是否得到大多数群众的支持，是否将人民群众的切实和长远利益考虑在内。

可行性：首先，重大事项出台的时机是否已经成熟，出台的决策是否缜密，出台后是否会造成其他影响；其次，方案是否完善，有无相应配套措施；再次，是否遵循严格的申请审查报批程序；最后，有否进行科学严谨的可行性研究及论证。

政府重大事项合法性审查的基本程序有以下几步：

第一，制定方案。凡是涉及人民群众切身利益、实施后可能带来利益性矛盾冲突的重大事项，需要进行评估，制定评估方案。方案需准确把握评估重点，明确责任，落实实施。

第二，合法审查。各级人民政府在作出重大事项决策时，向政府法制机构提起重大决策合法性审查，主要围绕权限、程序、内容等方面展开。

第三，科学论证。政府法制机构收到合法性审查要求后，应在一定时间内组织政府法律顾问对决策进行论证，通过走访群众、召开座谈会、专家论证、收集文件资料等方式，进行全面讨论，征求各方面意见，综合得出论证结果。

政府法律顾问对重大事项进行合法性审查，可以根据实际需要采取下列方式：①书面审查；②走访有关单位了解情况或者函调相关材料；③组织政府法律顾问和有关专家进行咨询或者论证；④其他方式。

（二）政府重大行政决策合法性审查实务操作——以《湖南省重大行政决策合法性审查暂行办法》为例

为规范重大行政决策合法性审查工作，促进行政机关合法、公正、高效行使行政职权，保障公民、法人和其他组织的合法权益，推进依法行政，建设法治政府，湖南省人民政府印发了《湖南省重大行政决策合法性审查暂行办法》，共17条，自2016年5月1日起施行。

该《暂行办法》所称的重大行政决策合法性审查，是指依据本《暂行办法》的规定，对县级以上人民政府拟作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的重大行政决策事项是否符合法律、法规、规章和政策规定进行的审查。

1.合法性审查工作实施

县级以上人民政府负责本《暂行办法》在本行政区域内的实施工作。县级以上人民政府法制部门和部门法制机构负责本《暂行办法》实施的具体工作。

2.合法性审查范围

重大行政决策事项实行目录管理制度。重大行政决策事项目录包括重大行政决策的具体事项和量化标准。重大行政决策的具体事项和量化标准由县级以上人民政府按照《湖南省行政程序规定》依法确定，并向社会公布。

纳入目录的重大行政决策事项，应当按照本《暂行办法》进行合法性审查。

3.合法性审查工作程序

（1）方案拟定过程：重大行政决策承办单位在拟定决策方案的过程中，应当有本部门法制机构的人员参加；必要时，可以邀请政府法制部门参与前期有关调研、论证等工作。重大行政决策承办单位在拟定决策方案过程中应当遵守公众参与、专家论证、风险评估等程序。

（2）提交材料：①重大行政决策的方案文本和起草说明；承办单位法制机构的合法性审查意见；涉及其他部门重要职责的，还应当提交相关部门的意见。②重大行政决策的法律、法规、规章和政策依据。③重大行政决策的公众参与、专家论证、风险评估等资料以及进行合法性审查需要的其他材料。

（3）审查方式：政府法制部门收到审查材料后，应当根据重大行政决策的内容选择自行进行合法性审查或者组织有关法律专家进行合法性审查。组织有关法律专家进行合法性审查的，可以采取书面或者会议形式进行。

（4）审查内容：①决策主体是否于法有据；②决策程序是否依法履行；③决策内容是否符合有关法律、法规、规章及政策规定。

（5）审查期限：政府法制部门对重大行政决策进行合法性审查，应当自受理之日起10个工作日内提出书面审查意见。政府法制部门要求补充材料的，重大行政决策承办单位应当于2个工作日内补齐；情况紧急的，应当在指定的时间内补齐。政府法制部门应当在规定期限内将重大行政决策合法性审查报告报送政府办公厅（室）。

（6）审查意见：①属于决策机关法定职权范围、决策程序已依法履行、决策内容符合有关法律、法规、规章及政策规定的，建议可以进行决策；②不属于决策机关法定职权范围的，建议不决策或者按照规定提请有权机关进行决策、依法授权后决策；③未履行法定程序或者履行程序不符合规定的，建议补正或者重新履行相关程序后决策；④决策方案、备选方案或者风险防范化解处置措施不符合有关法律、法规、规章及政策规定的，建议进行修改后决策。

4.合法性审查工作责任追究

（1）未经合法性审查或者经审查不合法，作出重大行政决策的。

（2）报送重大行政决策方案所提交的材料弄虚作假或者不按照规定时间提交材料的。

（3）不按照规定履行重大行政决策合法性审查职责的。

（4）在合法性审查工作中泄密的。

（三）政府重大事项决策听证实务操作——以《扬州市人民政府重大行政事项决策听证办法（试行）》为例

为进一步规范重大行政事项决策行为，提高政府工作透明度，做到科学、民主、依法行政，《扬州市人民政府重大行政事项决策听证办法（试行）》于2007年12月21日市政府第56次常务会议审议通过，共23条。

上述《暂行办法》所称政府重大行政事项决策听证，是指经济和社会事务中社会涉及面广、与群众利益密切相关的重要事项在作出决策前，由政府或主管部门组织社会有关方面对该事项的必要性、可行性进行论证，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保障政府行政决策的科学、民主、透明的政务活动。

1.听证工作实施

市人民政府组织重大行政事项决策听证，由市人民政府指定市人民政府办公室、市政府法制办公室或有关部门负责实施。

组织听证的政府有关部门为该听证事项的听证机关；听证事项涉及两个以上部门的可以联合组织听证。

2.基本原则

重大行政事项决策听证应当遵循公开、公平、公正和高效的原则。

3.听证会适用

重大行政事项的决策听证，应当采取听证会的形式。

4.听证会参与人员

听证会参加人员应当包括听证主持人、听证记录人、听证人、听证陈述人和旁听人。

（1）听证主持人，由市人民政府或行政主管机关指定有关人员担任。

（2）听证记录人由听证主持人指定。

（3）听证人是代表听证机关进行听证的人员，由听证机关指定。听证人人数不得少于5人。

（4）听证陈述人是指参加听证会并就听证事项进行陈述的人员，包括经办方听证陈述人和公众方听证陈述人。经办方听证陈述人由听证机关指定。公众方听证陈述人由听证机关根据听证事项的要求与公民、法人和其他组织申请参加听证会的情况确定。

（5）听证旁听人是指经过报名申请，由听证机关确定的参加听证会旁听的公民、法人和其他组织的代表。

5.听证主持人职责

（1）确定举行听证会的时间、地点及参加听证的组成人员。

（2）主持听证会。

（3）维持听证会秩序和执行听证会纪律。

（4）决定是否中止、终结或延期听证。

（5）签署听证笔录。

（6）组织听证评议并提出、审核听证报告。

（7）其他需要确认或决定的事项。

6.听证人职责

（1）提供重大事项方案及有关材料，并对该方案及材料的真实性、完整性负责。(www.xing528.com)

（2）参加听证会并接受公众陈述人的质询。

（3）听取公众陈述人的合理建议，对所听证的重大事项方案进行相应调整。

（4）其他需要处理事项。

7.听证公告内容

听证会应当公开举行。组织听证会的机关应当在举行听证会10日前通过新闻媒体发布听证公告。听证公告应当载明以下内容：

（1）听证机关。

（2）听证事项及相关内容。

（3）听证的时间、地点。

（4）公众陈述人、听证旁听人的选择范围、条件与报名办法。

（5）应当公告的其他事项。

8.听证机关组成人员

听证机关应当本着能够全面、正确反映不同方面意见和利益要求的原则，确定公众方听证陈述人。一般由下列人员组成：

（1）与听证事项有利害关系的人员。

（2）与听证事项有关并提供相关事实的公民、法人和其他组织的代表。

（3）了解相关听证事项的专家、学者。

（4）依照有关法律法规，需要参加听证会的其他方面代表。

9.公众陈述人、听证旁听人报名

公众陈述人、听证旁听人一般采取自愿报名的方式，在举行听证会7日前向听证机关报名，由听证机关按规定的条件和程序确定。报名者报名时应当向听证机关提供身份证明。申请担任公众方听证陈述人的，应当按照听证会公告的要求，还须在向听证机关提交的申请书中载明个人简历、对听证事项的意见摘要等内容。

10.听证通知及出席

听证机关应当在举行听证会5日前将听证事项相关材料和听证通知送达公众陈述人。公众陈述人因故不能出席听证会的，应当在举行听证会3日前告知听证机关。公众陈述人应当按规定的程序参加听证会，遵守听证会纪律。公众陈述人不按时参加听证、缺席听证或中途退场的，视为放弃听证权。

11.公众陈述人享有的权利

（1）依法参加听证并获取重大事项方案的相关材料。

（2）对重大事项方案提出意见、建议并进行质询和辩论。

（3）法律法规规定的其他权利。

12.听证会程序

（1）听证主持人宣布听证事项和听证会规则。

（2）听证主持人宣布听证会开始，介绍参加听证会人员情况。

（3）听证主持人说明听证事项及有关情况。

（4）经办方陈述人发言。

（5）公众方陈述人发言。

（6）听证人询问经办方听证陈述人或者公众方听证陈述人。

（7）各方听证陈述人就主要事实和有关问题及争议进行质证与辩论。

（8）听证人对听证会进行总结并宣布听证会结束。13.听证会笔录

听证会应作笔录，主要载明下列内容：

（1）听证事项。

（2）听证会的时间、地点。

（3）听证会参加人员的基本情况。

（4）组织听证的理由和依据。

（5）各方听证陈述人阐述的主要事实、观点和建议意见。

（6）参加听证人员签名或盖章，公众陈述人拒绝签名或盖章的，应当注明事由。

（7）其他应当载明的内容。

14.听证报告

听证会结束后，听证主持人应当主持由听证人和听证记录员参加的听证评议，认真研究各方听证陈述人的听证意见，并根据听证会记录提出听证报告。

听证报告应当客观、真实地反映听证会上各方听证陈述人的听证意见。听证报告应当载明以下内容：

（1）听证事项。

（2）听证会基本情况。

（3）各方听证陈述人的主要事实、观点和建议。

（4）对听证事项赞同意见与反对意见的依据及其之间的分歧。

（5）对听证有关意见的分析和相关建议。

（6）其他应当报告的事项。

听证报告应当作为市人民政府及其工作部门进行重大事项决策的重要依据。

（四）政府重大会议参与实务操作

政府会议是指以政府名义召开或者由政府领导人主持的适时召开的一定形式的会议，目的为推动政府工作进展。一般有政府工作会议、政府常务会议、政府专题会议、市长办公会议等形式。

政府法律顾问作为执业律师，拥有扎实的法律专业知识，业务领域涵盖社会生活的方方面面，对于广大人民群众在社会生活中所需要行政法规等调整的具体内容，有非常清晰的认识。因此，政府法律顾问参与政府重大会议时，应最大限度地发挥其专业作用：

第一，会前准备。如有需要，在政府重大会议召开前，政府法律顾问可提前对上会的议题进行审查，先行提出法律意见，对上会议题进行把关。

第二，会中参与。政府重大会议召开过程中，政府法律顾问对上会研究讨论的涉及政策性事项，或其他与法律法规相关的议题，提供专业的、有针对性的法律意见。

第三，会后参与。根据参与会议的实际需要，提供其他方面的法律服务。