公共法律服务体系中律师的服务内容：律师实务提升

（一）法律援助制度

法律援助制度，也称法律救助，是目前世界上较多国家所普遍采用的一种司法救济制度，其具体含义是：国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上，对因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者，减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度。它作为实现社会正义和司法公正、保障公民基本权利的国家行为，在一国的司法体系中占有十分重要的地位。

律师是法律援助中各方关系的调节器。随着法律援助制度不断地发展、完善，律师援助的发展趋势促使律师从简单、具体的个案上为当事人提供法律帮助逐步转向为实现社会正义提供积极、主动的法律支持。律师在越来越多的法律援助案件中扮演着更加重要的角色，在平衡控辩双方的力量对比，或者帮助弱势群体诉讼时，律师提供的法律援助使得法律的天平不再完全倾向于一方，也使得弱势的一方不再因为法律上的无知而致使自己的合法权益无法得到保证。因此，律师在法律援助中的定位更像是天平上的调节器，起到平衡双方力量的作用。

在我国，律师能够提供的法律援助的形式有向受援人提供法律咨询、刑事辩护、民事代理、值班律师等。律师法律援助实务将在本章第三节中具体阐述。

（二）人民调解机制

人民调解是指在人民调解委员会的主持下，依照法律、政策及社会主义道德规范，对纠纷当事人进行说服规劝，使得其彼此互相理解、互相谅解，在自主自愿的情况下，达成协议，解决纠纷的活动。人民调解是我国法律所确认的一种诉讼外的调解形式。人民调解工作与千家万户的切身利益息息相关，直接影响社会的安定团结。认真开展人民调解工作，能够缓解社会矛盾，促进社会安定团结；能够促进社会主义精神文明建设；能够预防犯罪，减少犯罪；可以积极推动社会生产力的发展；人民群众可以直接参加管理国家和社会公共事务；同时，还能够起到党和政府以及审判机关的助手作用。

随着我国市场经济的发展，市场主体之间的经济纠纷日渐增多，由于调解具有高效便捷、高保密性、双方协商、方式灵活、更有利保持当事人合作关系等多种优势，越来越多的主体愿意选择通过调解方式解决纠纷，调解不再仅仅是解决个人之间的纠纷。但解决市场主体间的纠纷，仅依靠人民调解员的力量是不够的，尤其是在处理疑难复杂的矛盾纠纷时可谓重重困难。因此，不仅需要国家和政府的力量，更需要律师的专业力量。

律师作为专业的法律工作者参与调解，运用自身的法律专业能力，能够为当事人梳理清楚法律之间的关系，使得当事人更全面地了解法律规定，同时通过律师的工作经验和专业知识，也能尽快使各方达成和解协议，既节约了司法资源又减少了当事人的诉累，在创建和谐稳定的社会环境中起着重要作用。

除了律师作为第三方参与人民调解外，在2017年9月30日颁布的《最高人民法院、司法部关于开展律师调解试点工作的意见》中，提出了律师调解的多元化争议解决方式，并将几个地区作为试点来具体落实，律师调解工作模式有以下四种：

（1）在人民法院设立律师调解工作室。在试点地区的各级人民法院将律师调解与诉讼服务中心建设结合起来，在人民法院诉讼服务中心、诉调对接中心或具备条件的人民法庭设立律师调解工作室，配备必要的工作设施和工作场所。

（2）在公共法律服务中心（站）设立律师调解工作室。在试点地区的县级公共法律服务中心、乡镇公共法律服务站设立专门的律师调解工作室，由公共法律服务中心（站）指派律师调解员提供公益性调解服务。

（3）在律师协会设立律师调解中心。在试点地区的省级、设区的市级律师协会设立律师调解中心。律师调解中心在律师协会的指导下，组织律师作为调解员，接受当事人申请或人民法院移送，参与矛盾化解和纠纷调解。

（4）在律师事务所设立调解工作室。鼓励和支持有条件的律师事务所设立调解工作室，组成调解团队，可以将接受当事人申请调解作为一项律师业务开展，同时可以承接人民法院、行政机关移送的调解案件。

律师参与调解，首先是由于律师调解的专业性，是人民调解机制的有机补充。将调解制度逐步向以法治为中心慢慢转型，同时，在律师的参与下调解的程序更加规范化，运用专业化的调解使得双方当事人化解矛盾，是离不开律师的参与的。其次，如果律师调解在实践中得到广泛的认同与运用，对加强社会大众法律知识的普及和法治意识的增强都有更进一步的帮助作用。

律师队伍数量大、专业性强、经验丰富是律师参与调解的极大优势，以此可以有效促进多元化纠纷解决机制的更好发展。同时，这群有专业度的律师在经过调解技能的培训后，将成为一支非常重要的调解员队伍，并且能够促使当事人自愿选择调解作为纠纷解决的方式，而不是将诉讼作为他们的第一选择。

【案例分析实训】

【案例1.2】当事人选择以调解方式化解纠纷

【案情简介】

小张、小王、小李为某制造业企业的员工，是生产线上的操作工。2018年底，该企业张老板突然告知他们三人，因企业经营不善，目前资金紧张，故无法支付他们的工资，并且拿出一份主动辞职的申请书，告知他们三人在该份申请书上签字，日后便不需要再来上班了，三人当时并未多想，即在申请书上签了字。

小张、小王、小李认为老板拖欠了他们的劳动报酬，侵害了他们的权益，联合了其他有相同情况的同事，每天在公司门口围堵老板讨说法。并且他们对老板提供的辞职申请书的这份文件具体代表什么意义也不清楚，但经过长期维权后，张老板依旧没有向他们支付工资，对要求他们离职的行为也未进行任何补偿。

【思考问题】

1.张老板考虑到员工长期维权，对公司声誉不利，觉得诉讼程序过于复杂，想要通过第三方机构的介入，以调解的方式化解纠纷，张老板可以向什么部门寻求帮助？

2.作为律师参与本案的调解，应当如何做好调解工作？

（三）信访矛盾化解

地方各级政府和工作部门近几年来都在积极引入律师参与信访工作，并且取得了较好的社会效果。深入开展律师参与信访工作，阳光信访、责任信访、法治信访的建设才能稳步推进，信访工作的公信力才能得到提升；有利于充分发挥律师职业优势和第三方作用，引导信访群众通过法定程序表达诉求、依靠法律手段解决纠纷、运用法律武器维护自身合法权益；有利于提高相关部门运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾的能力，增强依法办事的自觉性。各级司法行政机关和信访部门已经从全面依法治国和推进信访工作法治化的高度，充分认识到了律师参与信访工作的重要意义，并且已经积极为律师参与信访工作创造条件，稳步推进律师参与信访工作的开展。

律师参与信访工作的主要任务是：

（1）参与接待群众来访。律师在信访接待窗口为前来信访的群众，特别是反映涉法涉诉信访事项的群众解答相关法律问题，提供咨询意见，引导信访群众通过合法的程序表达合理的诉求、运用法律手段解决纠纷、依靠法律途径维护自身合法权益。对于群众提出的有法可依的信访事项，律师应认真向信访部门反馈；对依法应当通过其他途径解决的，律师应引导信访群众合法地向有关机关提出；对符合司法救助条件并且需要法律援助的，律师应向其说明申请的程序；对于法无据、于理不合的，律师应对信访人进行引导教育，协助相关部门做好息访解纷、化解矛盾工作。

（2）参与处理疑难复杂的信访事项。对于疑难复杂的信访事项，信访部门开展协调会，律师作为第三方参与协调会，对信访事项提出依法分类处理的建议，为信访事项办理、复查、复核或者审核认定办结工作提供法律意见。对于信访积案、重复信访事项，律师应参与化解，与信访人积极沟通并对其进行法治宣传教育。律师参与领导信访接待日的群众来访接待工作，为接访领导提供法律意见。

（3）服务信访工作决策。律师为涉及信访工作的改革创新举措提供法律意见；律师参与对涉及信访工作的法律法规规章草案、规范性文件送审稿的论证。(www.xing528.com)

（4）参与信访督查。根据信访部门的工作要求，为督促检查信访事项的处理等提供法律意见和建议。

（四）优化营商环境

现阶段对于公众在投资营商过程中出现的矛盾纠纷，当事人一般会通过政府相关部门的受理并处理、双方私下和解、诉讼或仲裁等方式进行纠纷解决。目前，各地将律师作为化解矛盾的第三方纳入政府相关部门、政法系统优化投资营商环境机构工作当中，由政府主导成立律师调解工作机构，为投资者提供法律帮助，这对及时有效地调解并化解纠纷矛盾，营造良好的营商环境是非常有必要的。

世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示，我国排名比去年上升15位，名列第31位。这是我国连续两年位列营商环境改善幅度全球排名前十。从一定意义上说，这是我们坚持运用法治思维和法治方式，持续优化营商环境所取得的重要成果。习近平同志深刻阐述了“法治是最好的营商环境”这一重要论断，社会主义市场经济本质上是法治经济，我们要进一步打造稳定公平透明可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制。推动我国经济持续健康发展，必须在营商环境建设中更好地发挥法治的引领和规范作用，为各类市场主体投资兴业提供坚强的制度保障。为了营造法治的营商环境，律师的作用不可小觑，引入律师参与优化营商环境的工作，才能更好地建设法治的营商环境。

建设法治的营商环境，必须促使政府部门的行政权力在法律的框架内有序运行。规范行政权力运行是法治的客观要求。营造良好的营商环境，要求我们坚持用法治来划定政府和市场的边界，尊重市场经济规律，注重通过市场手段调节各类主体的利益关系。只有把权力关进制度的笼子，让权力在法治轨道上运行，才能理顺政府和市场的关系，不断破除制约经济发展和社会活力的体制、机制障碍，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效激发市场内在动力和活力。当前一项非常重要的工作就是规范重大行政决策程序，做到坚持以人民为中心，坚持从实际出发，坚持尽力而为、量力而行，以规范的程序、科学的决策维护重大公共利益、维护人民合法权益，促进决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。

在营造法治的营商环境中，律师的作用不可小觑，为更好地建设法治的营商环境，应引入律师参与优化营商环境工作。目前各地律师通过以下三种形式参与到优化营商环境的工作中：一是在政府的营商纠纷解决部门内设立投资营商调解工作室，聘用符合条件的律师组成专职的律师调解团队，对投资营商过程中产生的纠纷进行及时调解处理，化解矛盾。调解团队由政府设立，更具有权威性、可靠性，且律师作为调解员，更具有专业性、中立性、规范性。二是建立健全普法讲师团，组织律师主动与投资企业进行对接服务，听取企业在法律服务方面的需要，宣传涉及优化营商环境方面的法律法规，为企业提供优质法律服务，对项目在运行中遇到的法律问题和潜在法律风险进行调研分析，提出预防和控制法律风险的建议，有效防范法律风险。三是政府部门成立专门的投资营商领域投诉处理部门，健全投诉处理机制，由专业律师作为处理人员之一，按照成文的处理流程结合法律及政策的规定，对投诉及时处理，以化解矛盾、减轻诉累。

【案例分析实训】

【案例1.3】律师参与优化营商环境工作

【案情简介】

广州作为千年古都，如今正酝酿着新时代的新商机。为满足优化营商环境的迫切需求，广州市制定了一系列的发展计划，如建设十大价值创新园区，培育发展6个千亿级产业集聚区，新增10家上市公司和100家新三板挂牌企业，大力推进398个重点项目建设，建设国家科技产业创新中心等。

根据广州市委政法委的工作部署，广州市律师行业协会作为成员单位也积极履行社会责任，参与到广州市法治化营商环境优化的系列工作中。

【思考问题】

参与优化营商环境的工作，律师可以从哪些方面为营商主体提供服务？

（五）政府法律顾问

政府法律顾问是指政府聘请的法律顾问。政府法律顾问从早期为政府担任代理人参加诉讼，到如今为政府重大决策提供法律意见、协助起草和修改重要法律文书，服务范围越来越广泛。具体服务内容可能涉及以下：

1.协助政府依法行政，为政府行政工作提供法律咨询及专项法律论证

政府在日常行政过程中，难免遇到各种法律问题，政府工作人员虽然掌握必要的法律知识，但面对形形色色的社会现象，其仍需要及时咨询法律顾问。此外，对于政府的一些重要行政行为，一般会在事前进行讨论与部署。在讨论与部署过程中，法律顾问从法律的角度提出建议，对行政行为合法性、法律可操作性、法律后果及可能带来的法律纠纷等进行论证。在政府遇到行政诉讼后，协助政府对案件的法律关系、调处方案及诉讼方案进行分析，协助政府依法解决纠纷。

律师介入政府的行政管理，以其法律人的头脑全面为行政行为合法性把关，确保政府的行政行为都在法律法规的框架中进行。政府的行政行为是一项高度程序化的法律行为，如在政府实施行政处罚时，就行政处罚的程序、处罚幅度以及处罚文书的法律用语，听取顾问律师的法律意见。在实施行政许可时由律师对行政许可程序、许可内容进行论证，对许可或者不予许可的法律风险进行评估，最大限度地防违法行政于未然，从而有效控制行政诉讼案件的发生率，保证行政诉讼案件的胜诉率，避免因具体行政行为不当带来的执行阻力和社会负面效应。

2.受政府委托进行规范性文件的起草与论证

目前，政府规范性文件大多由政府职能部门起草与讨论。由于缺乏法律专家的参与，部分规范性文件在立法技巧及可行性方面存在欠缺。政府法律顾问可以接受委托起草规范性文件，从实务操作角度及立法技巧方面保障规范性文件的合法性、合理性。同时，还可以就政府相关部门起草的规范性文件进行论证，提出修改建议，使规范性文件更加规范与完善。

律师具备专业的法律知识、娴熟处理诉讼和非诉讼业务的工作能力、广泛的社会联系。政府聘用律师作为法律顾问，律师运用他们专业的法律知识参与地方政府政策法规的制定和修改、提供富有建设性和实践性的法律意见和建议等。律师已成为政府机关依法决策、民主决策、科学决策的高级参谋。

3.为政府重大投资项目设计法律框架、起草相关法律文书、进行可行性论证

政府担负着基础设施建设的重大责任，这些政府项目投资大，投资周期长，涉及法律关系众多，且往往关系到百姓的基本利益。因此，政府项目中的法律问题尤为重要。法律顾问可以作为项目的专项顾问，对政府重大投资项目的法律可行性进行论证，设计法律框架。在项目进行过程中，协调相关各方的法律关系，起草相关法律文书，参与谈判及决策过程。保障项目的依法进行以及政府资金的安全。

4.协助政府预防及处理各种纠纷

政府作为一个主体，难免同社会其他主体发生经济往来及其他民事法律关系。近年来，以政府为一方主体的经济民事案件大量增加，例如房屋租赁、房屋拆迁、建设用地、土地使用权等问题，以及政府采购后的支付等问题。而且，随着我国行政诉讼法的实施，政府成为行政诉讼被告的情况也时有发生。但是，政府作为这些案件的一方主体，其实在案件起诉前成功解决纠纷的可能性很大。由于政府长期以来缺乏这方面的专业人员，因此，诉前调解工作较为滞后。政府法律顾问的介入，可以大大减少政府成为诉讼主体的概率，从而在解决问题的基础上，取得更好的社会效益。

（六）涉外律师人才

为了适应目前国际化市场经济的大环境，各部门应当积极为国家重大经贸活动和全方位对外开放提供法律服务，扩大对外公证合作领域，建立和完善涉外鉴定事项报告制度，提高涉外鉴定质量。整合仲裁优势资源，打造国际知名仲裁机构，促进和支持仲裁机构参与国际商事争端解决。充分发挥司法协助渠道作用，切实加强国际执法、司法合作。推动建立国际商事调解组织。建立健全法律查明机制，建立涵盖我国法律、行政法规、地方性法规和规章的统一数据库，通过建立国别法律信息数据库以及专家库等形式提供域外法律查明服务。加强与“一带一路”国家法律事务的交流与合作。完善涉外法律服务机构建设，推出国家和地方涉外法律服务机构示范单位（项目），培养一批在业务领域、服务能力方面具有较强国际竞争力的涉外法律服务机构。

要更好地向上述发展目标靠拢，加强涉外法治专业人才培养是必不可少的一步。当前，全球经济竞争日趋激烈，这在很大程度上表现为营商环境的竞争。我国目前已融入经济全球化进程，要在国际竞争中赢得优势、掌握主动，必须在营造国际一流营商环境上取得更大进展。其中一个重要方面，就是加强涉外法治专业人才培养，积极开展涉外法律服务，为高水平的对外开放提供保障和服务。涉外律师人才可以协助中国更好地与全球各国友好相处以及共同发展。目前，高校的政法院系已与涉外法律服务机构等实务部门建立联合培养涉外法律人才的协同工作机制，将优质涉外法律服务教学资源引进高校，强化实践教学，努力培养优质的涉外法律人才。扩大对外公证合作，加强国际执法、司法合作，推动建立国际商事调解组织，培养一批在业务领域、服务能力等方面具有较强国际竞争力的涉外法律服务机构。营造良好的发展环境，特别是营商环境，广泛吸引各方面人才来华创新创业。