行政调解：法规健全，制度化与法律化

行政调解，是指行政机关主持或主导，依照法定职责和法定程序，通过解释、沟通、说服、疏导、协商等方法，促使公民、法人或者其他组织之间以及公民、法人或者其他组织与行政机关之间（以下统称当事人）在平等协商基础上自愿达成调解协议，依法解决有关民事纠纷、行政争议的活动。

行政调解所调解的民事纠纷的范围十分广泛，既包括合同纠纷，也包括非合同纠纷等其他民间纠纷，纠纷的种类既包括损害赔偿、补偿纠纷，也包括侵权赔偿纠纷，还包括经济纠纷、劳动争议、权属和权限纠纷等。目前，行政机关依法行政，各行政机关负有不同的调解职责，行政调解法规健全，体系庞大，正发挥着重要作用。行政调解解决了大量的民间纠纷，促进了安定团结，减轻了人民法院诉讼工作。它一般分为两种形式：①基层人民政府，即乡镇人民政府对民间纠纷的调解；②主管行政机关根据法律规定，对特定民商事纠纷或劳动纠纷进行的调解。行政调解属于诉讼外调解，没有法律效力，协议由当事人自觉履行。如果当事人反悔，可以由行政机关作出裁决、由当事人申请仲裁，也可以向人民法院起诉。

（一）基层人民政府行政调解职能

自从建立革命根据地人民政权以来，基层人民政权、特别是民政部门始终负有调解民事纠纷和轻微刑事案件的职责。人民政府行政职能中包括调解解决民间纠纷，这是我国行政机关的优良传统。中华人民共和国成立后，基层人民政府的行政调解工作逐步制度化、法律化。目前，随着法律的不断完善和发展，基层人民政府的调解职能得到了进一步规范。2011年4月，中央综治委、最高人民法院等16个部门联合发布了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》。自2011年起，各个省市相继颁行了本地的行政调解实施办法，建立由各级政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制。据不完全统计目前已有北京、浙江、南京、南宁、苏州等20个省市颁行了本地的行政调解办法，主要从程序方面对行政调解工作进行规范。

1.基层人民政府的行政调解人员。基层人民政府负责行政调解的人员是城市街道办事处和乡、镇政府的司法助理员和民政助理员。司法助理员是司法行政工作人员，其任务包括调解民事纠纷和轻微刑事案件，指导人民调解委员会的工作，进行法制宣传。民政助理员也负责调解民间纠纷。

2.乡镇司法调解中心的建设。随着市场经济的发展，人民内部矛盾日益多样化和复杂化，调解的难度越来越大。相当数量的矛盾、纠纷在村级无法得到及时有效解决，引起了群众的不满。为探索新时期人民内部矛盾调解的新机制，全国司法部门进行了积极探索。其中，山东陵县在乡镇建立司法调解中心有效地把新时期人民内部矛盾化解在基层的做法，已在全国推广。司法调解中心建设首创于陵县。1998年，陵县在进行深入调查研究的基础上，在各乡镇建立党委政府统一领导、司法所为主体、各有关部门共同参与的司法调解中心，开辟了一条化解新形势下人民内部矛盾的新路子。据介绍，乡镇司法调解中心在山东陵县主要由乡镇司法、信访、法庭、计生、土管、经管、民政、派出所等部门参与组成，由乡镇党委副书记兼任中心主任，司法所长任常务副主任。中心下设调解庭、“148”值班室、法律服务所、安置帮教办等机构。乡镇司法调解中心不单独列编，不增加编制，不增加工资。2001年4月，乡镇司法调解中心在全国开始推广，到2001年底，全国有80%的乡镇建立了司法调解中心。乡镇司法调解中心是农村民主法制建设发展的必然产物，是化解新时期人民内部矛盾的新机制，对维护农村的社会稳定和经济发展将起到重要作用。(www.xing528.com)

乡镇司法调解中心实际上将司法行政机关的司法行政调解和乡镇人民调解紧密结合起来，建立了统一的乡镇调解机制，这将大大加强民间调解的建设，有利于民间纠纷的解决，保证民间调解的程序正当性、守法性和公正性。司法部在全国建立乡镇司法调解中心的做法，将成为民间调解发展史上的一件大事。

3.劳动争议的调解和农村土地承包经营纠纷的调解。《劳动争议调解仲裁法》第10条规定，发生劳动争议，当事人除了可请求企业劳动争议调解委员会和依法设立的基层人民调解组织依法调解外，还可请求在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织调解。目前，在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织主要有两种模式：一种是依托于乡镇劳动服务站的调解组织，另一种是依托于地方工会的劳动调解组织。依据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第7条的规定，村民委员会、乡（镇）人民政府应当加强农村土地承包经营纠纷的调解工作，帮助当事人达成协议解决纠纷。

（二）行政主管机关的调解职能

我国行政主管机关对其职权范围内发生的有关民事纠纷、单位之间以及单位与个人之间发生的行政事务纠纷，都负有管理职责。在处理上述纠纷时，可以依法运用调解的方式解决纠纷。如根据《产品质量法》第47条的规定，解决产品质量民事纠纷的途径有四种：协商、调解、仲裁和起诉。当事人有权决定选择其中的任何一种。“调解”是指行政调解和民间调解。这里行政调解是指由有关主管行政机关主持的调解，如技术监督部门、市场监督管理部门等。国家市场监督管理总局于2019年11月26日通过的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第16条、第17条以及第22条规定，市场监督管理部门经投诉人和被投诉人同意，采用调解的方式处理投诉，市场监督管理部门可以委托消费者协会或者依法成立的其他调解组织等单位代为调解，需要制作调解协议的，应加盖市场监督管理部门印章。另外关于土地、矿产、水、森林、草原、渔业等自然资源纠纷的处理，我国有关法律大都作出了进行行政处理或者实行行政处理与民事诉讼“双轨制”的规定。我国《水法》第57条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。在水事纠纷解决前，当事人不得单方面改变现状。”《草原法》第16条第1～3款规定：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”对于以上这些纠纷，行政机关在运用行政手段处理的过程中，往往可以先行调解。当然，调解一定要建立在当事人自愿的基础上。调解不是行政处理的必经程序，但行政机关可以在双方当事人同意的前提下，作出努力，争取协商解决纠纷。在协商不成的情况下，可以作出行政裁决，当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。

行政调解门类繁多、功能齐全，正在发展和完善中，其中司法行政机关的基层民间调解工作正在全国范围内进行改革，逐渐形成统一的司法行政调解体制，这将成为我国民间调解制度发展史上的一个转折点。