多元目标与司法资源紧张：以曹某上访为例

新中国确立的人民民主的国体决定了以全国人民代表大会制度为根本政治制度的政体。这一政体形式具有议行合一的特点，即全国人民代表大会制度首先是国家最高权力机关，代表上升为国家意志的统一的人民意志，从其产生出具体的国家机关：立法机关、行政机关、司法机关等。这些具体的国家机关接受国家权力机关的监督并受其领导。在这层意义上，司法机关一方面要履行其审判职能，另一方面又要服从抽象的权力机关的意志。从司法运作的目的来看，主要有：一是通过审判解决纠纷，二是通过为中心工作服务，保障经济发展、维护社会稳定、保护生态环境等。司法的多元目标由人民司法道义性的超越特点决定，面对这些多元的目标，原本就疲于应对大量审判业务的法院系统在有限的资源供给下更是捉襟见肘。回到本章第一节，笔者在论及“解纷劳动力时间相对缩减”这一点时已经提到非法律性事务占据的时间对人案矛盾加剧的可能影响，这可以视为多元目标的实现与有限的司法资源之间紧张的一个小小的缩影。然而，在这里，笔者试图通过描述调研中碰到的一个上访案件，来呈现实践中更为复杂的一面，以期揭示目标实现与有限资源之间“紧张”的多个维度。

（一）曹某上访案简述

信访工作是指“各级党和政府机关及各种社会管理组织受理人民群众来信、接待人民群众来访的一项经常性的群众工作”，它秉承党的群众路线精神，是中国重要的政治制度之一。国家关于信访工作有两种基本取向：一是社会动员取向，国家鼓励民众信访，民众信访积极性越高，表明其政治参与的热情越高，越能表征政权之人民民主的正当性和有效性；二是冲突化解取向，信访是社会的“减压阀”，它能够调和个体或群体之间的冲突，缓和社会矛盾。中华人民共和国成立的前三十年到改革开放四十年来，信访制度从动员取向逐渐转为冲突化解取向，又在21 世纪之初民生相关问题改革后转向冲突化解和动员取向并存的局面。^[18]法院的信访工作亦然，只不过从具体内容而言，法院承担信访接待工作中与审判执行有关的部分。笔者选取的曹某上访案并不是涉诉信访，但从T区法院信访接待处了解到，该案是所有来访案中耗时最为长久的一件，其所涉及的问题又切中笔者对整个体制走向的核心关怀，因此将之作为典型案例予以讨论。

根据上访人、接待人口述和相关文字材料，笔者得知：曹某，男，1953 年生。在20 世纪80 年代“严打”期间，T 区法院人手不够，为补充人力，面向社会借用人员。经T 区人大常委会任命，曹某于1982 年4 月至1996 年10 月任T 区法院陪审员，历时15 年。在这段时间内，曹某从事的工作远远超过一个陪审员职务的范围，其承担的事务包括：在刑事、民事、经济审判庭陪审参审办案，在区法院、招待所、食堂、法院联运公司任职，包干区法院、庭、室卫生，送达开庭传票、判决书，收集检察院公诉词、律师辩护词，装订卷宗，配合审判人员外出调查取证，去看守所提审及做好开庭前的各项准备工作，填写各类传票、送达证、罪犯执行通知书以及刑庭信访接待等。作为全日制员工，他与法院工作人员同时考勤。按照曹某自己的话说，他属于T 区法院非职业法官。现年65 周岁的曹某，疾病缠身，妻子手术花去多年来的积蓄，家中没有收入来源，生存颇为困难。在他看来，15 年的全勤工作没有功劳也有苦劳，目下他基本生活得不到保障，申请T 区法院给予其年老生活补助。T 区法院以无经济支出项目支付年老保障费为由对其诉求予以拒绝。为此，曹某四年来数次上访，上访地包括从中央、省到市、区的各级政府、人大常委会、政法委员会和法院，这些机构多以“谁雇佣、谁负责”为理由回访。根据这一理由，曹某将最终的上访地又锁定到T 区法院，T 区法院要求其出示证明材料，并试图以为其缴纳养老保险这一方案来解决曹某的问题。曹某辗转多处，找到其工作15 年间历任的法院院长、刑庭庭长等领导签字证明其身份，但最终因其是农村户口无法办理城镇养老保险，这件事至今未果。现在，曹某几乎每周都会来T 区法院信访接待室要个说法，笔者遇到曹某的那天恰逢分管副院长接待日，曹某强烈要求见副院长，但副院长始终没有出面。其在接待室待了近两个小时，悻悻而归，看其架势，这事得不到解决他是不会罢休的。

（二）曹某上访案分析

曹某上访案是典型的历史遗留问题，从外在环境看，法律、社会与政治秩序的时空交错给该案的解决带来困难，从个体因素看，曹某通过其话语策略为其挣得与法院进行博弈的资本。(www.xing528.com)

首先来看外在制度环境。社会保障是宪法赋予公民的基本权利，养老保障是社会保障中最为重要的内容之一。计划经济体制下，城乡居民根据其所在集体的性质，由“单位”或“生产队”对职工及其家属或者农民提供养老保障在内的各种福利待遇。改革开放以来，无论是国有企业的改制还是人民公社的瓦解，一套新型的养老保障体系亟待建立。尽管城乡之间流动性增强，当下的养老保障体制仍然以户籍、单位性质作为区分标准，大致来说由如下三大部分组成：企业职工基本养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度、机关事业单位养老保险制度。企业职工基本养老保险制度在最初作为解决国营企业劳动合同制职工退休养老的配套措施推出，随着基本经济形态的多样化，这一制度覆盖私营企业、外资企业等市场经济主体，养老保险的缴纳方式则经历了由政府、企业、个人三方共担的筹资方式^[19]到由企业和个人共担的社会统筹与个人账户相结合的“统账结合”型筹资模式^[20]。企业职工基本养老保险针对的主体是城镇中与企业之间存在劳动合同关系的人群，是国家强制的缴费，但其覆盖面非常小。2007 年中共十七大将“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”作为“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的重要部署，次年10 月12 日，中共十七大第三次全体会议审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的“新农保”制度，以提高农民参保的积极性。2009 年9 月1 日，国务院以国发〔2009〕发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，正式启动新农保试点的工作。与农村养老保险的改革相呼应，2011 年6 月7 日，国务院以国发〔2011〕18 号印发《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，规定年满16 周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。随后，按照十八大精神和十八届三中全会关于整合城乡居民基本养老保险制度的要求，结合《中华人民共和国保险法》的规定，2014 年2 月，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将“新农保”与“城居保”统一。机关事业单位养老保险制度的改革一直较为滞后且进展缓慢，1992 年人事部发布的《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》和2008 年国务院通过的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，都试图实现企业与机关事业单位之间的制度衔接，然而并没有实质进展。2015 年2 月，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，明确机关和事业单位的同步改革，缴费、发放标准与企业职工养老保险一致。

通过上述对中国社会养老保险体系的大致描述，我们不难发现，改革开放的四十年里，中国社会养老保险制度的规定以国家政策为主导，并随着经济与社会的发展一直处在流变中。政策自身的变通性与流变性使得繁复的实践缺少统一的规定。按照2010 年颁布的《中华人民共和国社会保险法》第十条，曹某在1996 年离开法院后直到现在，属于灵活就业人员，又因其是农村户口，所以，曹某可以自行参保新型农村社会养老保险。曹某没有参保该险，而是要求确认其与T 区法院之间的关系，并由T 区法院对其养老提供保障。根据法律不溯及既往的适用原则，这种情形并没有法律依据：无论是曹某与T 区法院关系的界定还是各自的权利义务，由于其在2007 年《劳动合同法》、2010 年《社会保险法》颁布之前就已主动离职，根据法不溯及既往的原则，新法的规定并不适用于曹某的情形。换句话说，曹某的诉求不具合法性。另一方面，曹某在法院全勤工作十五年，考虑到当时法院建制的不规范、法官的专业素养水平还较低，曹某与正式员工在劳动力质与量的付出上并没有天壤之别，将当年共事的正式员工在当下享受的养老待遇和一无所有的曹某相比，这种差距似乎有违基本的公平感。法院考虑到这点，并非无动于衷，但在现有的制度规定下，曹某的户籍又阻碍了法院为其办理城镇职工养老保险。曹某的诉求按照法律规定无法得到解决，同时对这类历史遗留问题，政策上又没有明确的规定，这使得法院一方无法给出令曹某满意的回复。

另一方面，尽管法院可以以无法律、政策依据为由对曹某的上访给予回绝，但事实上，法院的处境又极为被动，它只能与曹某进行斡旋，在双方僵持不下的局面中，这种斡旋、交涉本身就是一种通过消耗时间来搁置问题的策略。从曹某个人的话语、行为来看，对整个政治环境的熟知与把握使得他能够在与法院的沟通中获得一定的主动权。在曹某为自身诉求的辩护中，他重复最多的话便是他在法院工作的十五年是在为党办事，现在自己有困难了，最基本的生存保障都成问题，党要为民服务、为民办实事，给他一个交代。曹某反复说自己要求不高，只想体会中央政策的温暖。他将其与法院之间的劳动关系问题上升到群众与党之间的政治关系，这种话语的转变给了法院无形的压力，法院是无法对其进行驳斥的。再者，曹某甚至利用法院面临的政治压力对其进行“威胁”：曹某号称自己是来T 区法院上访的群众中最具号召力和影响力的人，如果法院、院党委不解决他的问题，他会召集所有上访者聚集到法院，这不仅影响法院的形象，也会对社会稳定带来严重的隐患。更甚的是，曹某替法院想到解决其问题的办法，即要求法院用信访维稳专项救助资金来落实他的年老生活困难补助，他坚信即便法院这笔资金暂时空缺，只要其向政法委汇报反映，政府便会支持予以财政拨款，让其享受T 区最低职工工资标准，按月或一次性发补助。

通过与曹某以及信访接待员的进一步沟通，笔者发现曹某并非没有经济来源，在法院离职后他靠在乡下做丧葬法事来谋生。不能说曹某的生活有多好，但是否向他所说的那样陷入生存困境还是值得怀疑的，其实就算遂了他的要求获得一次性补偿金，这笔钱也未见得能够给他当下的生活带来多大的变化。真正促使他多年上访的动因大致有二：一是随着社会劳动关系以及社会养老保险的完善，曹某未享受到制度规定带来的益处，这使得其心理产生不平衡；二是他颇具政治意识，深谙体制运作的规则，这些都助长了他的投机心理。曹某上访案的代表性在于，大部分信访上访案中申诉人的诉求都是没有法律依据的，他们常常是申诉人自己一厢情愿的要求，却使得法院陷入被动的境地，为此付出巨大的人力物力和时间成本。

在笔者看来，曹某上访案的意义在于凸显了法院多元目标的追求与司法资源有限的紧张，并且，随着经济社会的进一步发展，这种张力会越来越大：一方面，社会流动性的增强使得人们比较的对象不再局限于固定不变的地域和其所处的阶层之内，信息技术的发展使得社会日益扁平化，人与人之间的比较跨越了地域和阶层，在贫富差距加剧的情形下，这种比较会越发地激起人们对于实质平等的需求；另一方面，为民服务的政治正当性和社会主义的社会性质，要求国家必须切实满足人们随社会发展变化而不断涌现的诉求，它预设了一个全能且美好的国家形象，这意味着国家对社会事务事实上承担着无限责任。当经济社会越来越复杂，社会事务越来越多，事事包揽的国家可能会越来越疲于应对。不难想象的是，疲于应对的后果可能是漏洞百出，不仅事情没有解决好，反而引出更多的问题。就法院而言，司法是对受到损害的社会关系的修复，是对利益的再分配机制，它的结果更是直接牵动每一个具体个案的当事人。转型时期，法律的一般性规定无法将实践中纷繁复杂的情形一一纳入其规制范围，人们的预期也在发生着急剧的变动，这给法官办案带来了巨大的挑战。一旦当事人按照司法程序没有获得其预期的结果，其很有可能诉诸信访，法院便会面临其在曹某信访案中的处境，通过消耗资源来应付这些无从解决的问题。