人案矛盾加剧：案件数量不断增加，办案人数严重不足

无论是新闻媒体的报道还是学界的研究，都用“案多人少”来表达人案之间的矛盾。从字面上看，“案多人少”直观地呈现为案件数量多与办案人数少之间的矛盾。然而，若仔细深究，便会发现这一表达呈现出来的直观意涵其实经不起推敲。历时性地来看，根据最高人民法院公报网上的最新统计，2016 年全国法院共收案19994651 件^[4]，是1978 年约61 万件的32 倍多；法官人数截止到2014 年员额制改革前，共有19.6 万名^[5]，是80 年代初约6 万人左右的近3.3 倍。案件数量增幅远超法官人数。横向来来看，以2012 年为例，部分国家每10 万人口对应的法官数量依次为：美国0.6 个联邦法官、9.99 个州法官；英国6.77 个；德国24.46 个；法国9.5 个；日本2.73 个；中国则是14.4 个。^[6]乍一看，横向纵向两种比较并不能得出一致的结论。事实上，这两种比较是相当粗略的。在这里，笔者首先对“人”与“案”进行界定：这里的“人”是指单位时间内所有法官实际投入到解纷活动中的劳动力时间，“案”则指单位时间内受理的案件所需要的平均劳动力时间。后者受制于案件的数量和平均劳动力水平。这部分主要是从“量”的层面来讨论，就暂不考虑“质”层面的平均劳动力水平。综观全国司法实践的运作趋势，人案矛盾的日益加剧主要是北上广等一线城市和东部发达地区的困境，“案多人少”具体指单位时间内法官实际投入到解纷中的劳动力总时间与单位时间内受理案件所需的平均劳动力时间之间的差距越来越大。在这里，笔者主要通过对造成受理案件数量持续增加和解纷劳动力时间相对缩减的各自原因的阐明，以呈现两股越来越远的趋势，从而论证司法供需失衡的一面即人案矛盾加剧。至于其他经济发展较为落后的地区，在经济有了较大改善而笔者提及的原因大致不变的情况下，也可以推测人案矛盾加剧这种可能的发生。

案件数量的持续增加是人案矛盾加剧的主要原因，这可以理解为单位时间内法院解决所受理案件需要的平均劳动力时间持续增加。下面我们从法律、社会与国家三个层面进行分析。

首先，转型时期经济社会的发展拓展了生活世界的广度和深度，与之相应，立法的数量和种类越来越多，分类也越来越细致。法院的职能是依法适用法律，法律数量和种类增多，表明法院的事权增加，案件受理的范围也越来越广。进言之，从法律层面看，如下方面的变化可以视为影响案件数量持续增加的因素：第一，从法律类型来看，有法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等，“立法主体从全国人大及其常委会、国务院扩大到31 个省（区、市），又从49 个较大的市、5 个经济特区扩大到240 个社区的市、30 个自治州、4 个不设区的地级市”^[7]。第二，从法律体系来看，到2011 年已经建成涵盖宪法及宪法相关法、民商法、刑法、行政法、经济法、社会法和诉讼与非诉讼程序法等七大法律部门的中国特色社会主义法律体系。第三，从法律数量来看，由改革开放初期不到百件的法律文件增长到现在的数以万件。^[8]法院事权的增加开启了法院受理案件数增多的可能，从实际操作层面看，案件数量的增加还受制于案件受理制度。十八届四中全会提出改革法院案件受理制度，将原先的立案审查制变为立案登记制。立案登记制要求法院对当事人的起诉仅做形式审查，即原则上当事人的起诉都要受理。鉴于国家对转型时期社会秩序的风险把控，对于特殊案件类型如破产案件等有例外的规定，但较之于立案审查制对实质要件的审查，立案登记制的推行确实降低了案件受理的门槛。从这一制度落实的效果来看，法院立案数量在实施前后有了较为显著的增长。例如，根据北京四中院的统计，从2015 年5 月4 日至2015 年5 月31 日，四中院累计立案171件，日均立案8.55 件，日均立案案件数比实施前增加了2.41 件，增长幅度为39.25%，其中，行政案件增幅最为明显。^[9]

其次，有效的解纷途径单一。经济社会的理性化促使熟人社会向陌生人社会转变，一方面，社会流动性增强，机会主义行为增多，同时，转型时期个体或群体在观念与利益分配方面的差距或差异非常大，这些都容易引发矛盾、产生冲突；另一方面，在乡村，村庄内生权威严重式微，传统纠纷调解机制非常衰弱，无法解决村庄纠纷，乡村社会有着强烈的“迎法下乡”的需求^[10]；在城市，单位制日趋瓦解，社会的多元纠纷解决机制并未建立，这时，若想要维护自身权益，除私力救济外，个体只有寻求国家的帮助。在这种纠纷解决渠道十分单一的背景下，大量纠纷涌向法院。(www.xing528.com)

再次，国家政策的激励。在法制建设与依法治国的背景下，国家的法制宣传及相关政策都有力地推动了民众选择诉讼作为纠纷解决的手段，间接助长了社会中的好讼之风。在一些学者看来，民众选择诉讼，并不是权利意识提升的结果，“当下中国的‘权利’话语几乎是在与公共生活疏离甚至刻意回避的语境下展开的，它不是在公民通过公共参与和政治表达来改善权力的品质，而是鼓励以诉讼来救济个体利益”^[11]。国家政策的激励具体体现为“司法为民”的服务宗旨及相关便民措施的落实。2003 年最高院院长肖扬在全国高级法院院长会议中发表讲话，提出“确立司法为民宗旨，实现公正与效率主题”的目标，至此，“司法为民”成为国家改革司法的正当性话语之一，同时也成为衡量司法实践的标准之一。2009 年2 月18 日，最高院发布《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》，列出诸多便民举措，如设立立案大厅或诉讼服务中心，建立非工作日立案和信访接待制度，法院可以邀请人大代表、政协委员、基层人民群众做诉讼协助工作等。进一步分析，从提升公民选择诉讼作为纠纷解决方式的意愿来看，相关举措按功能可以分为两类：一是在前文所说的抽象机制“交汇口”处提升公民的信任感；二是降低诉讼成本，减轻公民选择诉讼的负担，诉讼成本包括时间、精力与财力等，其中对实践带来显著影响的措施是诉讼费用的改革。在苏力看来，法院在经历这么多年的发展后，扩张式发展也许已经走到尽头，解决“案多人少”的一个有效途径便是提高诉讼费用。^[12]换句话说，诉讼费用的降低对案件数量的增加具有显著作用。2007 年4 月正式生效的《诉讼费用交纳办法》在1989 年《诉讼费收费办法》及1999 年的补充规定基础上：1.减少了诉讼费用的收取类型，原来的六类变为三类；2.降低受理费，例如降低了小额财产案件的征收额，不征收的情形由两类扩大为五类等；3.细化了案件征收标准，在案件的诉讼性、财产性之外，又将案件的繁简度、结案方式等因素纳入考虑范围，使得诉讼费更加合理。诉讼费用制度的改革使诉讼费总体上降低了58.58%^[13]，在该办法刚出台后不久，法案收案量便呈井喷式增长，例如，柳州市柳南区法院民事审判庭在2004 年后保持持续增长，其中2007 年、2008年增幅显著加大，这两件增加的案件总量占2004 年至2008 年这五年民庭收案总量的69.4%^[14]。

最后，案件复杂性提升。同等案件数下，案件越复杂，其审理所需的平均劳动力时间就会越多。在这里，复杂案件主要指两类：一是随社会的不断发展、科技的更新而出现的新型案件，这类案件在法律上并没有明确的规定，在案件定性方面存在难度，需要集合法院的集体智慧。例如，2014 年5 月15 日宜兴法院开庭审理的冷冻胚胎继承案，这在中国尚属首例，一审法院与二审法院对于冷冻胚胎的法律属性及其处置做出不同的判决。二是可能对经济社会秩序产生重大影响的案件，这类案件在社会关系发生结构性转变的时期十分容易出现，即便事实清楚、法律关系明确，法官也不会仅以法律规定作为裁判依据。相反，法官需要倍加谨慎，投入更多的心力和时间，以防激化当事人之间的矛盾。这类案件常见的有涉及土地拆迁、企业破产等的群体性诉讼和集团诉讼。笔者在调研过程中遇到这类颇具争议的案件，这时，主审法官往往会将该案提交法官专业会议。法官专业会议由该庭的所有法官及分管副院长出席，每个人依次发表自己的意见，然后再围绕核心议题展开讨论。据笔者的观察，法官专业会议集众人智慧对案件进行分析，有利于进一步明晰争议点，这是其有利的地方。然而，讨论结果可能是出现比主审法官预期更多的意见，这给案件定性加大难度。法官专业会议并不是法律规定的审判组织，如果最终达不成一个多数决的意见，分管副院长会提交法官专业委员会或者审判委员会讨论，这一流程走下来，实际投入案件的时间精力拉得很长。再者，以民商事案件为例，现在对其实行繁简分流，要求简案快审、繁案精审，然而，案件的繁简只有在对案件事实本身有了一定程度的了解之后才能判断，速裁组分到的案件有相当一部分无法做到快审。虽然法官可以将案件提交系统，由庭长分给负责繁案的审判组，但出于工作绩效考核以及在整个庭内个人能力的证明，法官很少这么做。换句话说，实践中所谓的简单案件实际花费的时间精力并不一定少。

人案矛盾的困境一方面源自案件数量的持续增加，另一方面源自法官解纷劳动力时间不够，人力不足。