现代视角下的人民司法传统法律自主性

随着经济社会的理性化及其对抽象机制的需求，法院事权不断扩大，与之伴随的是法院内部机构数量和人员编制的扩张，法院在日益科层化的同时自主性也随之提升。^[55]另一方面，从“法”与“政”关系的角度来看，如同人民司法传统政治面相的教化性与法律面相的依附性是一体两面，人民司法传统政治面相的去政治化与其法律面相的自主性亦是相互亲和的。法律面相的自主性意味着，作为实现政治目标的主要手段，法律运作更多的遵循其自身内在的逻辑，以更高教义之名改变法律常规运作秩序的现象大大减少。从依附性向自主性的转变伴随着一系列制度的变革，与前文相呼应，笔者仍然从服从党的领导以及为中心工作服务这两个方面进行考察。（一）党对司法的领导：领导方式的改变

1.取消党委审批案件制

“文革”后，基于对中华人民共和国前三十年法律虚无主义的反思，国家开始恢复对法制建设重要性的认识。这一过程以反思批判此前的一些做法为起点，对党委审批制的反思便是其一。1979 年3 月6 日，李步云在《人民日报》内参上发表《党委审批案件的制度需要改变》一文，指出党委审批案件的九大弊端。该文被《情况汇编》转载，报中央领导人参阅，受到重视。^[56]同年7 月五届人大二次会议通过了《刑法》《刑事诉讼法》在内的七部法律，对其贯彻落实成为接下来法制建设的重要内容。已有的历史教训表明刑事司法的实施需要倍加谨慎，党委审批的随意性导致的恶果远远大于其“把关”作用，若延续党委审批制，将对新法的顺利实施构成阻碍。在新法颁布不久后，彭真在全国检察工作座谈会、全国高级人民法院和军事法院院长会议、第三次全国预审工作会议上发表讲话，对党委审批制从原则上进行了否定。^[57]这一讲话表明了中央高层的态度，随后，时任中共中央办公厅副主任的邓力群受命起草文件，废除党委审批案件制。1979 年9 月9 日，中共中央发布了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，该指示明确规定：“中央决定取消各级党委审批案件的制度。”

从制度层面来看，党委审批案件制的取消对于理清执政党与司法机关之间的关系具有重要意义，从根本上奠定了今后司法制度建设的方向。从实践来看，党委审批案件的做法不会再成为主流，这间接提升了司法的自主性。当然，需要指出的是，尽管指示出台，这一文件并没有收进《十一届三中全会以来重要文件的汇编》^[58]，可见其实际效力是有局限的。另一方面，党委在司法机关人事任免方面仍然有着影响力，例如基层党委对同级基层法院院长的任免有建议权，上级党委有决定权。在这种情况下，党委直接或间接审批案件的情形时有出现，例如2003 年2 月5 日吉林省松原市中级人民法院在松原市政法委的干预下引用政法委会议的精神对某起合同纠纷的生效判决做出中止执行的裁定。^[59]20 世纪90 年代中后期至21 世纪初，通过行政逐级发包、属地管理、财政分成与官员晋升机制这四个基本要素构成的地方政治治理模式促进了地方经济的飞速发展，司法保护主义一度甚嚣尘上，党委以服务地方经济利益的名义对司法审判进行干预的现象并不少见。2005 年中共中央发布《关于进一步加强和改进党对政法工作领导的意见》（中发〔2005〕15 号）强调党对政府工作的领导要依法，“支持司法机关依法独立公正行使职权，不干预政法部门正常的执法活动，不代替政法部门对案件的定性处理”^[60]。十八大以来，通过对纪检监察机构的改革严肃党风党纪并进一步加强法治建设，党政机关的工作有序纳入制度化的轨道。据笔者在基层法院调研了解的情况，至少在笔者调研的N 市，近年来并不存在党委审批案件的情形。员额制实施背景下，法官的自主性得到进一步保障，受干预的可能性也大大减小。

2.缩小请示报告范围

与党委审批案件制不同，请示报告本身不是一种权力关系，而是列宁式政党组织的工作方法之一。权力可以被废除，工作方法因其组织性质而生没法废弃。因此，从共产党成立以来它一直都是党领导司法的重要途径。与1953 年《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》中将请示报告的内容指向“一切主要的和重要的工作”且实践中几乎事事要请示报告不同，1979 年《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》缩小了需要请示报告的范围，对于“县级以上干部和知名人士等违法犯罪案件”，只有“极少数特殊重大情况”才须向上级请示。对于日常的司法工作，“各级司法机关中的党组织和党员干部，要主动向同级党委汇报请示工作，并充分发挥工作中的主动性、积极性和创造性”。诸多法院领导人的讲话也对请示报告加以强调，如1980 年6 月14 日江华在湖北检查工作时强调“凡属方针、政策问题必须请示党委”^[61]，1987 年彭真在全国政法工作会议上指出“重大疑难的案子……一定要主动向党委请示报告”^[62]。“重大问题”、“重大疑难案件”、“复杂案件”等是领导人讲话中较为常见的表述，而在正式的文件中，一律采用“重大事项”一词。那么，何为重大事项呢？2017 年中央办公厅印发《政法机关党组织向党委请示报告重大事项规定》及《关于〈政法机关党组织向党委请示报告重大事项规定〉的贯彻落实意见》，据笔者的理解，这些表述的实质内涵是指所需请示报告的问题具有一定的社会和政治影响力，对其可能影响的估测由法院决定。

3.政法委职能弱化

1978 年中央决定重设中央政法小组，根据《中共中央关于成立中央政法小组的通知》（中发〔1978〕35 号），中央政法小组的职能包括协助中央管理、审核死刑案件、调查研究执法情况等。紧接着，十一届三中全会对政治路线的调整、中央政法小组人员的变动以及在具体制度上对党委审批案件制的废除，共同促成了对中央政法小组的调整。1980 年1 月中央决定成立中央政法委，《关于成立中央政法委员会的通知》对中央政法委这一组织机构的性质与事权做出规定。根据该《通知》和1982 年《中共中央关于加强政法工作的指示》，政法委是党委的“工作部门”，主要负责“协助中央处理各地有关政法工作的报告”、“协调政法部门的工作”、“调查研究贯彻执行中央方针政策和国家法律的实施情况”等，但不再拥有审批案件的权力。1988 年，在新一轮国家机构改革中，中央政法委被撤销，中央成立政法领导小组。1990 年中央重新恢复设立中央政法委，其组织名称沿用至今，对政法委的定性由党委的“工作部门”转为“职能部门”^[63]。1991 年2 月，中共中央成立中央社会治安综合治理委员会，下设办公室，与中央政法委员会合署办公。2018 年3 月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，将中央社会治安综合治理委员会及其办公室，有关职责交由中央政法委员会承担；决定不再设立中央维护稳定工作领导小组及其办公室，有关职责交由中央政法委员会承担；将中央防范和处理邪教问题领导小组及其办公室职责划归中央政法委员会、公安部。

中央的决定具有宏观的指导意义，具体到地方尤其是基层政法委，其事权的所指存在地区性差异。大致说来，各级政法委的职责不出1995 年《中共中央政法委员会关于加强各级党委政法委员会的通知》列出的10 条。从实践层面来看，能体现政法委实权的是“协调有争议的重大、疑难案件”，其他多半为虚职。仅就这一多为学界诟病的“协调案件权”来看，政法委的职能在政法机构规范化、制度化的进程中不断弱化。在这里，弱化指的是在其案件协调职能的实施中，政法委在与其他政法部门之间的权力博弈中愈发趋向弱势：“政法委员会权力由主动而转换为被动的角色，协调关系变成了类似于‘请求’的关系。”^[64]换句话说，政法委的权威或影响力变弱，在制度保障缺失的前提下，权力博弈的结果往往取决于组织机构的资源实力，具体来说是人力与财力：一方面，就人力而言，政法委的人员构成多为即将退居二线的干部，他们具有较为娴熟的沟通谈判技能，却欠缺具有高度专业性的法律素养，这一点并不利于其与政法部门协议讨论，使其在话语上就占据劣势；另一方面，就财力而言，有限的财政支付能力常常限制其实际运作的效果。^[65]当然，最根本的因素还是在于政法委并不享有能对其他政法部门产生控制力的权力。这里不排除个别因政法委一把手能力突出而给整个组织带来的影响力，但就一般情形而言，资源实力薄弱是普遍现象，这使得政法委以越来越消极的姿态介入案件的协调。政法委职能变弱有利有弊。有利的方面是，对其归口管理的政法部门影响力降低，协调会的初步意见只是作为判案的参考，这有助于各个政法部门相对独立的行使权力。弊端则是，对于需要协调的案件，如涉及维稳、信访的案件，由一方提请政法委组织协调时，政法委的组织动员效果很大程度上取决于一把手，若一把手威信不够，没有与其他政法部门的负责人形成良好的互动关系，则协调很难推进下去，从而阻碍案件的处理。这一利一弊之间的张力实则是当下司法改革困境的一个缩影或切面，后文会进一步展开论述。

（二）为中心工作服务：内容与方式的转变

前已述及，确立每个时期工作的重心与目标是党的工作方式之一，动员整个国家与社会的力量实现不同阶段的目标、自上而下的部署工作要求所有部门为中心工作服务是该工作方式的特点。这种工作方式及其特点源自列宁式政党组织自身的特性，即以统一意识形态认同为基础、具有严密的组织结构和强大的凝聚力。意识形态的教义属性在宏观层面引领着党工作方式的“目标主义逻辑”，确定阶段性的工作目标则是为实现宏观层面的远大目标在中微观层面实施的具有可操作性的策略。根据第一章中笔者对中华人民共和国成立初三十年来人民司法为中心服务工作实践的论述，可以发现，这一时期中心工作紧紧围绕经济建设、政权巩固和思想改造而展开，服务的方式具有强烈的动员性，司法审判常常异化为道德审判。改革开放以来，为中心工作服务这一点未变。以笔者调研的T 区法院为例，每年中央的工作重心和会议精神在法院系统内经由层层会议下达后，T 区法院会制定一份工作要点，对全年的工作内容进行规划，并在接下来的工作中致力于目标的完成。周黎安对这种模式在行政体系中的运用称作“行政逐级发包”，与行政系统相比，司法系统的审判工作任务更多取决于来自社会的诉讼需求，而来自国家的硬性工作部署更少可操作性。综观四十年来人民司法服务中心工作的具体内容和方式，较之中华人民共和国成立初三十年的实践有了很大的变化。整体来看，在中华人民共和国成立初三十年内以道德和政策为主要依据的司法实践随着司法自主性的提升逐渐以法律为依据，司法为中心工作服务与依法审判之间的张力越来越小。结合笔者在调研中搜集的资料，下文从内容与方式两个维度对这一变化加以说明。

1.服务内容日趋多样(www.xing528.com)

经济领域要建立现代化工业体系，政治领域要巩固政权、镇压反革命势力，文化上要破除旧道德、建立新道德，这是中华人民共和国成立初三十年国家中心工作的定位，亦是当时司法所要服务的对象。改革开放四十年来最大的改变在于，一个与国家相对分离的去政治化的“社会”逐渐形成，此时，国家不再仅仅按照理想的目标来制定阶段性的政策，更要面对突发事件频仍的“社会”做出即时的回应以及事后的进一步防范。在这个过程中，一个最为根本的变量还是社会的“现代性”特质。进言之：国家在推进现代化进程的同时还要应对部分源自现代社会运作本身会产生的问题。也因此，国家中心工作的内容随着社会的巨变而发生变化，较之中华人民共和国成立初三十年越来越繁复。这一背景下，对司法服务中心工作的较为笼统的另一种说法是“司法参与社会治理”。在笔者看来，对这一说法要做更为精确的阐释。司法是法律实施的环节之一，通过法律适用调整社会关系，这本身就是参与国家的社会治理。一些学者强调的“治理”已经附加了突破合法的界限以追求实质效果的意涵，这以法律的合法性和有效性相冲突作为其所认定的“治理”的隐含前提。

为了后文更好地说明服务内容日趋多样这一点，这里需要对改革开放以来司法所处的经验环境及可能面临的问题进行更为细致的分类：第一类是常态的现代社会秩序，只要依法适用法律就可以恢复被破坏的秩序；第二类是前现代社会秩序，中国地域面积辽阔，各地区风俗习惯迥异，且发展程度不一，在这一背景之下将经验格式化继而文本化的立法过程面临着行为分类与定性标准难以统一的问题，此时制定出来的法律在司法适用过程中面临着产生负面社会效果的压力；第三类是由现代社会风险性带来的突发情况，需要国家应急处理。基于此，国家的中心工作可以大致分为两类：一类是积极推动前现代社会向现代社会的转型，另一类是对现代社会秩序进行实时调控。

上面是从社会性质的角度进行的分类，以其为基本的参照，现在从具体的内容来论述国家中心工作的多样，观念、经济、政治、社会构成国家中心工作最基本的四个方面：

首先来看观念领域，最基本的问题是培养个体的现代公民意识，这一过程并不必然朝着一个理想型的现代公民意识发展，因此，存在着观念的不同步、异化以及观念冲突的问题。观念的冲突可以分为历时性的冲突和共时性的冲突：历时性的冲突是前现代与现代个体观念的冲突，共时性的冲突通常针对个体意识觉醒后多元观念之间的冲突。观念的异化通常表现为个人伦理的失范。法律意识是现代公民意识的重要构成，人民司法在服务于国家培养现代公民意识这一中心工作时，其主要的实践便是承担一部分普法和法制宣传的工作。就审判业务来说，其在法制建设刚起步时会面临法不责众的困境，如法律与习俗、情理之间的张力。

其次来看经济领域。十一届三中全会将党和国家工作的重心转移到社会主义经济建设上来，发展经济成为各级政府最重要的职能。市场经济由形成到发展，一方面需要稳定的社会秩序与健全的法制对其加以保障，另一方面随着市场经济的日趋成熟和完善，其自身固有的缺陷市场失灵和市场失陷不仅会给经济秩序造成巨大的波动，亦会因其影响面之广而上升为社会问题。在面对这些问题时，司法服务于经济建设就有两种不同的性质：一是从现代化的维度推进企业的成长，如通过进企业办讲座的方式普及相关法律知识，80、90 年代法院主动揽案、帮助审查合同的现象并不鲜见^[66]；二是贯彻国家对于市场风险调控而出台的各项政策，例如在T 区法院2009 年的工作要点中就列出了应对国家金融危机引发的各类纠纷所要采取的具体服务措施。

再次来看政治领域。如前文所述，改革开放以来经济社会的重建具有去政治化的特点，这里的去政治化并非不要政治，而是弱化意识形态的争论。在此前提下，为更好地保障经济社会的发展，国家对其自身的职能定位开始发生变化，随之而来的是政治体制变革。司法系统本身就是政治系统的组成部分，每一次司法改革都可以视为对这一中心工作的回应。

最后来看社会领域。一般来说，社会涵盖了经济、政治、文化等子系统，但与这些具体领域相并列的“社会”指的是对共同体具有普遍利害关系的领域，例如，社会公共安全、社会信任等。经济发展与个体意识的觉醒使得一个相对独立于国家存在的“社会”正在逐渐形成，并且，随着整个经济体向更高水平的发展，社会也会经历复杂指数的升级。国家在应对日趋复杂的社会问题时，其所发挥的作用是有限的，很大一部分问题需要社会共同体中具有能力的人群以分散的主动权来治理。近些年来，社会管理创新成为国家的中心工作，在T区法院2011 年的工作要点中，笔者看到法院为积极促进社会管理创新而进行的工作部署，如“开展‘社会管理创新年’活动”、“全面建立人民法庭诉讼服务站，增设巡回审判点，不断拓展法庭参与社会管理创新的工作平台”、为推进社会诚信体系建设而“探索和完善失信企业名录和曝光机制”等。

综上所述，改革开放四十年来，经济社会的重建与发展带来社会各个方面的嬗变，新旧问题交织共存，国家在不同时段致力于解决的问题随之不断拓展，较中华人民共和国成立三十年更为繁复。与之相应，人民司法延续了改革前为中心工作服务的职能，但其所服务的内容却愈加多样。

2.服务方式更尊重法律

另一个较为明显的改变是司法服务于中心工作的方式更尊重法律，或者说更尊重司法的自主性。这与整个法制环境的改善密切相关。中华人民共和国成立初三十年，司法对政治有着强烈的依附性，司法技艺更多被当作政治统治的工具。前文提及，法律系统是技术的技术，即它自身就带有工具属性，但是，工具的运作有它相对独立性的一面，这点在革命语境和实践下是被道义的善恶二元评价给覆灭了的。对此，很多80 年代就进入法院工作的法官们都肯定了中国法制的进步。在对众多法官访谈的过程中，笔者深刻地感受到：“依法”已经成为法官们的自觉。印象颇深的是，P 法官在我对他的访谈中曾这样说：“法律人，总是想着只按法律办事。”另一位J 法官坦言法官不是圣人，但依法审判是最基本的底线。司法服务于中心工作的方式更尊重法律在涉法型中心工作中体现得尤为明显，这里举一例加以说明。

家纺是T 区的支柱产业之一，近年来，为提升企业的竞争力，向产业上游升级，越来越多的家纺企业加大了自主研发的比重。然而，产品一旦研发出来投入市场，就会被许多没有研发能力的企业抄袭，严重侵犯了企业的知识产权，影响了当地经济良性的发展。一般来说，通过诉讼方式可以解决某些企业的困扰，但是，由于侵权现象较为普遍，影响到地方经济的长远利益，在为经济建设服务的政治要求下，T 区法院采取了诸多措施为家纺产业服务。除了走进家纺企业，为员工开设专题讲座外，对于知识产权的司法诉讼，推行了“三审合一”的改革，即民、刑、行合并审理，避免三个合议庭分开审理对同一个问题可能看法不一的情形，继而提高了审判效率。此外，对于涉诉的专利侵权案件，法院优先处理、重点处理、及时处理。对于案件涉及的法律问题，则按照法律的规定做出判决。上述诸多做法尽管对于家纺专利侵权的案件给予了重点照顾，却仍然“依法”处理。与之相较，无论是革命环境中用道义、政策作为审判的依据，还是20 世纪80、90 年代的司法地方保护主义，现在的服务方式都没有突破“依法”的底线，许多方式是对司法技艺的变通而非实质性的篡改。当然，从司法权的被动性来看，法院基于为经济建设服务所采取的措施仍然是主动的，但历时性的来看，对法律给予更多的尊重也是实质性的进步。