现代性视域下的人民司法传统：重建与发展

始于1978 年的经济体制改革源于对中华人民共和国成立初期社会主义经济建设的反思，这一延续至今的改革在起初并没有一个完整的思路，而是针对经济运行中出现的具体问题一步步“摸着石头过河”。将之归诸一个理性化的过程，是作为后来者回顾总结几十年来的改革历程得出的结论。如何理解这里所说的“理性”或“理性化”，这是一个认识论层面的问题。在阐释这一问题前，首先要弄清楚经济领域的改革措施有哪些。基于此，下文首先简要归纳中华人民共和国成立初期经济建设的概况，然后再对改革开放以来经济体制的变革进行梳理。由于这一变革过程繁复曲折，笔者并不打算面面俱到，而是根据经济学既有的研究，重点选择有代表性的改革措施加以说明。

按照林毅夫等学者的概括，中华人民共和国成立初三十年的经济建设是一种三位一体的传统经济体制：从宏观的战略目标来看，推行的是重工业优先发展的赶超战略；从中观层面来看，确立了对资源进行高度集中的计划配置体制；从微观经营机制来看，农业与工业分别以人民公社化和国有化为特征。^[3]对于后发现代化国家来说，在政权建立初期，经济实力落后，面对国际政经环境的制约与国际竞争的要求，短时间内实现经济的迅猛发展是关系政权存亡的大事。以资金密集型为特点的重工业象征着一国工业结构的完备程度与工业化水平，“一五”计划确立了重工业优先发展的战略目标，并未引起多少争议。要实现这一目标，就需要使资源配置有利于重工业的发展。结合当时中国经济以农业为主的现实与重工业资金密集的特点，只有采取人为的扭曲生产要素和产品的相对价格的政策，具体来说是压低价格。压低价格的宏观政策使得各类物资在经济生活中短缺，为保障紧缺的资源能够配置到重工业的生产中，就需要建立一套资源计划配置制度，以行政手段对资源进行管理，确保其流向。这些资源包括资金、物资、进口商品等，与之相应的配置制度则分别是金融管理体制、物资管理体制和外贸外汇管理体制。至于微观经营机制，一方面，社会主义经济的意识形态要求将私营经济形态排除出去；另一方面，资源的计划配置要求企业的自主经营权归国家垄断，否则，以营利为动机的企业会将投资方向转向资源稀缺程度高的领域。鉴于此，企业的形式必然走向国有化，而农业经营走向集体性质的人民公社化。

这一三位一体的计划经济体制改变了中华人民共和国成立初以农业为主的经济结构，并在1952 年至1978 年间实现了较高的经济增长速度。然而，经济增长速率的提高并不意味着经济得到实质上的发展。强行越过经济发展阶段进入重工业的发展，扭曲了产业结构，抑制了劳动力相对丰富下劳动密集型轻工业的发展，导致消费品供给严重不足，影响人们的生活水平。不仅如此，资源计划配置排斥了市场的作用，“这种计划调节不是用价格机制来矫正经济结构对政策目标的偏离，而是用扭曲的价格，以及各种直接、间接补贴（预算软约束）和数量调节手段来安排和调整国民经济比例”^[4]，因此，其配置效率是低下的。再加上企业缺乏竞争，员工激励不足，企业的生产效率也极为低下。在将这一体制推向极端的“大跃进”实践后，至1958 年末，其弊端开始显现，生产下降、大批企业出现亏损、生活必需品供应不足，经济陷入严重困难。可以说，为了建立一个较为完备的工业体系，中国经济发展付出了极其高昂的代价，赶超目标最终并未实现，中国经济依然处于低收入发展中国家的水平。

面对经济体制的低效，从1958 年中共八大提出“经济管理体制改革”到1978 年为止，改革的思路一直围绕着中央和地方经营管理权及配套权限的划分，改革措施导致的后果是：一旦权力下放，就会产生为实现高计划指标而进行资源争夺的混乱，继而中央为解决经济秩序的失序又会将权力集中，在“一放就乱、一管就死”的循环下，形成“放—乱—收—死”的怪圈。为跳出这一怪圈，拯救濒临崩溃边缘的经济，1978 年末开始新一轮的经济体制改革。根据既有的改革举措及其性质和重要性，笔者将之归纳为下：

（一）微观：扩大经济主体经营自主权

1978 年末以来的改革突破传统三位一体的经济体制，在微观领域将经济组织的经营自主权下放给农民和企业，调动了人们的生产积极性，从而提高经济效益。具体来说，按照地域和经济形态的不同，这一微观经营体制的变革又可以进一步分为如下三类：

1.改革农村集体所有制经济

50 年代的合作化运动使得农村生产形式经历了由农业生产互助组、初级农业合作社、高级农业合作社向人民公社的组织形态的转变。其中，人民公社体制于1958 年成立后成为主要的经营方式。然而，一方面，由于赶超型重工业发展的战略目标，这一组织被赋予服务国家工业化的职能而具有强制性质，社员没有退出权；另一方面，社员劳动所得以工分这一无法准确反映劳动数量和质量的标准进行分配。这两方面相结合，导致农民没有劳动积极性，“搭便车”现象随处可见。这种低效的劳作使得农产品总供给不足成为亟待解决的问题。农民对人民公社制的“忍耐已经极限”，在70 年代末，在政治思想上弱化阶级斗争、强化经济建设主题的背景下，“一场农民渴望已久的体制大改革，就必然会势不可挡地到来”^[5]。“事实上，仅在土地经营制度上，这种局部的、微观的‘包产到户’的变革探索和试验在改革开放前就曾经历了‘三起三落’（1956—1957、1959、1961—1962）。每次都是‘起’自农民自发创造，‘落’于‘消灭私有制、防止资本主义复辟’的‘理想追求’而被批判下去、强压下去的。”^[6]因此，政策在意识形态层面有所松动后，这一自发的实践又兴起。自70 年代末，家庭联产承包责任制的实践形态由非法到被部分承认再到合法，经历了包工、包产到包干的形式以及一系列的制度变迁。

那么，与人民公社制相较，家庭联产承包责任制的制度优势在哪里呢？从其对农民的赋权内容来看，以2003 年为界可以分为两个阶段：首先看第一个阶段（1978—2003）。1979 年9 月中共中央通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》明确规定“包产到户”不合法，但在特殊情形下可以作为例外存在。次年，根据中共中央《关于进一步加快和完善农业生产责任制的几个问题》，政策进一步放宽到允许“包产到户”在“落后地区”施行。由于实践效果良好且显著，至1982 年政策取消对其的限制，并在全国范围内加以推广。所谓“包产到户”就是把规定了产出要求的集体土地发包给农民个体家庭经营，包产部分上交生产队，剩余部分归承包户。在这种实践下，农民实则拥有土地的使用权和收益权。“农民通过拥有土地的使用权，建立个体家庭农庄，从而成为农业企业家，这意味着他将拥有经营收益和企业家报酬。农民所得不只是劳动的工资报酬（人民公社之下，社员只能获得工分即劳动收入，其角色相当于公社的雇工）。更重要的是农庄作为企业拥有剩余控制权和剩余索取权，农民自己支配，这是很大、很强的激励。”^[7]其次是第二个阶段（2003—）。2003 年3 月1 日，《中华人民共和国农村土地承包法》正式实施，该法第十条明确赋予农民土地经营权的流转权，使农民拥有的土地在产权意义上得到扩充和完善。

2.创建非公有制经济

社会主义国家的基本经济制度必须以公有制为基础，这一观念源自列宁和斯大林，并且成为新一轮改革前中国经济体制建立的指导思想。1956 年三大改造任务完成后，非公有制经济不复存在，形成公有制经济一统天下的局面。在这一背景下，非公有制经济的复现与发展经历了“艰难起步→夹缝中求生存→实践中高速发展等三个阶段”，与之相对应的对其在整个经济体制中的地位和作用的理论上的认识则经历了“‘利用论’→‘补充论’→‘重要组成论’等三个阶段”。^[8]

为解决农村剩余劳动力安置和“上山下乡”知识青年回城的就业问题，1979 年2 月，国务院批转国家工商行政管理总局报告，指示各级工商行政管理局“可根据市场需要，在取得有关业务主管部门同意后，批准一些有正式户口的闲散劳动力从事修理、服务和手工业的个体劳动，但不准雇工”。1980 年8月《中共中央关于转发全国劳动就业会议文件的通知》确认了“劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针”，要求“鼓励和扶植城镇个体经济的发展”。1981 年6 月中共十一届六中全会通过的《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》肯定了“一定范围内的劳动者个体经济史公有制经济的必要补充”，从政策上正式承认了个体经济。

在当时，非公有制经济代表了先进的生产力，其重新产生几乎是历史的必然。从实践形式来看，非公有制经济的发展路径有五六种^[9]：家庭联产承包制基础上出现的专业户、半专业户；农村的社队企业承包给农村能人经营并逐渐转为私企；以浙江温州为代表的小城镇在回应市场需求时形成的个体工商业；以苏南为地域代表的乡镇企业的“异军突起”；在对方开放政策环境下吸引外商投资而形成的外资企业等。

随着“雇工”大门的打开以及上述各种形式的非公有制经济在宽松政策下的迅猛发展，国家对非公有制经济性质的认识逐渐清晰，其地位变化反映在一系列法律的制定和修改中。1982 年《宪法》第十一条肯定了个体经济，并将其定性为“社会主义公有制经济的补充”。1987 年，中共十三大明确提出鼓励发展个体经济和私营经济的方针。次年4 月，七届人大一次会议通过《宪法修正案》，对第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”该条进一步确立了私营经济的合法地位。1999 年九届人大二次会议通过的《宪法修正案》就第十一条再次进行修改，将非公有制经济定性为“社会主义市场经济的重要组成部分”，国家对其态度也由原来的“引导”变为“鼓励、支持和引导”。非公有制经济的形成与发展也是法律体系中私法逐渐壮大，不仅法律法规的数量呈指数级增加，其具体内容也即法律质量也在不断完善。在此不详述。(www.xing528.com)

3.改革公有制经济

国有企业担负着提供国家指令性计划产品的职能，新一轮改革前，其与人民公社制面临着同样的困境，即低效和搭便车问题：从分配制度来看，职工收入与工龄而非业绩挂钩；从核算制度来看，企业收支全额上缴与核销。针对这一问题，国企开起了以效率为导向的首轮改革，时间跨度大约是从1978 年至1989 年。^[10]首轮改革就具体措施而言，也具有阶段性：第一阶段采取的主要措施与农村集体所有制经济改革思路一致，即政府对企业放权让利，进一步明晰政府与企业及企业内部的权、责、利。放权让利有两种形式^[11]：一是扩大企业自主权，二是企业承包经营责任制。扩大企业自主权的主要内容有：在完成国家指令性计划的前提下一定范围内的生产投资决策权、销售权以及利润的留成，实质上是让企业和国家共享作为企业产权基本内容的剩余控制权和剩余收入索取权。企业承包制是指在承包期内由承包人企业向发包人国家上缴一定数额的收益，由承包人企业对企业进行自主经营并对超出上缴数额的收益自行进行支配的制度。这两种放权让利的形式是在保持国家业主地位不变的前提下进行的改制，尽管取得一定效果，却也带来经济秩序的混乱。第二阶段是“利改税”的改革。国有企业的收支由财政部门进行管理，相当于企业的总财务部，并同时征收税、费和利润。税收、租金和利润这三个范畴是国家与国有企业经济关系的表现形式，统收统支使得这三个范畴是相互混淆的。为了明确国家与国企之间的分配关系，就要划清这些范畴之间的界限。利改税则是将国企向国家上缴利润的形式改为缴纳税金，明晰利润与税收的边界。

第二轮改革的主线是国企公司化。从国家政策导向来看，1992 年十四大提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993 年中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，深化国有企业改革必须“着力进行企业制度的创新”。1993 年底通过并于次年7 月1 日正式实施的《中华人民共和国公司法》对公司制度加以规范。在这一背景下，1994 年11 月，国务院以100 家国企为试点企业进行公司制改革，在形式上将其改组为国有独资公司，实质上并没有达到公司的标准。实质性的改变直到1999 年中共十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》才开始。国企公司化改制的方向大致有三：一是实现政企职责的分离，二是通过分拆改组的方法打破垄断，三是对核心资产进行重组上市。

（二）中观：建立健全金融体系

随着经济市场的逐步形成以及企业自主权的扩大，其对用于扩大再生产的生产要素的需求开始触及既有的资源计划配置体制，迫使国家为提高资源配置效率对各种重要资源进行市场化改革。资本是其中最为重要的资源之一，其配置效率对经济发展有着异常重大的影响。因此，就中观层面的资源配置体制而言，笔者选取以资本为核心的金融体系，对其改革进行阐述。

金融体系是一个经济体中资金流动的基本框架，由交易方式（金融市场）、参与主体（金融中介）和金融管理制度等构成。金融体系的建立与健全或者说资源计划配置下金融体制的改革，其内容大致可以分为如下三类：

首先是改革以银行为主体的金融中介。资源计划配置时期，银行业处于国家垄断的格局中，中国人民银行担负多种职能，中国银行、中国农业银行等有名无实，属于中国人民银行内部的金融管理局。^[12]1979 年以来改革的方向是：一整个银行体系从国家严格的限制和控制中分化出来，从国家财政的出纳机构变为一个相对自足的系统，其标志是1983 年9 月，国务院颁发《中国人民银行专门行使中央银行的决定》，中国人民银行职能逐渐单一化；二是在银行体系内部，中国人民银行大一统的地位被打破，按照产业分工建立起多元的专业银行体系，如1979 年恢复中国农业银行并分设中国银行，1984 年分设中国工商银行和中国人民保险公司；三是就央行以外的其他银行内部而言，转向公司化的治理结构，增强其在市场上的竞争力，如自1998 年起国有商业银行的市场化改制。随着金融市场的复杂化，银行机构的种类与数量逐渐扩张，形成了一个“以中国人民银行为领导，国有商业银行为主体，股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行与政策性银行以及其他银行业金融机构并存，分工协作、互为补充的多元化和多层次的组织机构体系”^[13]。

其次是发展金融市场。金融市场反映的是资金的供求关系，其基本功能是从拥有富余资金的人手中把闲置的资金引导到资金短缺的人手中，实现对资金这一资源的效用最大化配置。1993 年，中共十四届三中全会分别对货币市场、资本市场和外汇市场的发展和完善提出要求：货币市场方面要发展规范的银行同业拆借和票据贴现，中央银行要开展国债买卖，通过国债的公开市场业务吞吐货币；资本市场方面建立发债机构和债券的信用评级制度，促进债券市场健康发展，规范股票的发行和上市，并逐步扩大规模；外汇市场方面建立以市场为基础的有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场。可见，市场化导向是金融市场发展的趋势。

最后是建立金融监管制度、完善金融宏观调控体系。我国现有的金融监管体制呈现出的是由中国人民银行、证监会、保监会和银监会共同构成的“一行三会”的监管格局。由于金融监管制度原理的同构性，在此，仅以证监会制度为例，对其建立与完善做一介绍。针对证券市场上多头管理与部门争权的现象，1991 年4 月，中国人民银行经国务院批准成立了股票市场办公会议制度，对证券市场行使日常的管理权。这与人民银行作为中央银行的监管职能相混淆，带来一定混乱。为此，1992 年5 月，中国人民银行内部增设证券市场管理办公室，强化了证券业的专业性监管。1992 年10 月，国务院撤销证券市场管理办公室，成立国务院证券委员会和中国政权监督委员会，对证券市场的监管进一步集中。1997 年始，这一集中统一监管的职能通过深沪证券交易所与原由人民银行监管的证券经营机构划归为证监会的监督对象而得以强化。1998 年4 月，国务院证券委与证监会合并成为国务院直属正部级事业单位，这一直属事业单位的性质由同年9 月颁布的《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》加以明确。至此，集中统一的证券监管体制基本形成。

（三）宏观：调整价格政策

宏观政策环境的改革是指价格改革，这里的“价格”取广义理解，包括狭义意义上的物品和服务价格以及工资、利率、汇率等。与微观的经营机制与中观的资源配置机制的市场化历程相比，价格改革的市场化在时间上晚于前者。整体性地看，改革开放以来我国价格改革的历程可以分为两阶段：“一是改革传统计划价格体制时期（1977 年4 月—1992 年初）；二是创建和完善新的市场价格体制时期（1992 年初至今）。”^[14]可以说，价格改革沿着增量改革路径前进，是计划与市场这两个因素在调节价格时发挥效力呈此消彼长之势的过程，其间经历了价格双轨制的建立与结束。

1977 年8 月，国务院成立国家物价总局，建立覆盖全国的物价管理、定价系统。1981 年6 月，其从原国家计划委员会中独立出来，由国务院直属领导，随后更名为国家物价局。1981 年7 月，国家成立国务院价格研究中心。1982年国务院出台《物价管理暂行条例》，在这样的国家建制和法律法规下，改革前传统的计划价格定价体系得以完善。就是在这样的价格计划体制下，价格改革逐步引入市场机制，形成价格调节机制中的另一“轨”。这首先在“计划调节”供不应求即超产、超购的领域和并不在计划之列的领域实行生产者自主定价，构成“计划调节”的补充。随着新产品或者说“计划外”产品的生产越来越多，“市场”在调节价格中扮演的角色越来越重要，并形成价格双轨的局面。

价格双轨制的形成有其必要性，却也带来混乱。在短暂的“价格闯关”实践失败与经济下滑的形势下，自1992 年邓小平南方谈话及随后十四大在观念上确立经济体制改革的总目标为社会主义市场经济体制后，便沿着旨在建立与市场相适应的价格形成机制的目标开放诸多价格，国家职能由决定价格逐渐转变为对价格进行宏观调控。至1996 年，价格双轨制基本结束。