清政府在承平时，绿营额兵有60余万，岁饷2000余万两，居天下财赋之半。粤捻事起，溃散逃亡，战既不能，守也不固，各统帅知其难恃，于是改为另募勇丁。湘军、淮军风发飚举，用了十来年就把内乱平定。事平后，各省额兵死亡略尽，或裁或减，或改练军，所存不到其原额之半，但是兵饷仍需1500万金，加以勇饷3000余万，总计岁需5000万金以上[182]。
兵力仍不能恃，国家财政因此而贫困，国势仍不能强大，清政府想将勇丁遣撤大半，可勇丁无家可归，考虑到勇丁将士的前功后患，且都是夙经战阵，终究胜于疲敝的绿营。而营兵则安家业，长子孙，就是全部裁汰它，也不担心其会生变。
所以在光绪初年，言路条陈，就有裁绿营兵的建议，阎敬铭综合户部、兵部两部的建议，提议要锐意举行裁减绿营，可是还是有反对的人，京内有曹司，京外有疆吏，他们都借口于“驻防之不足，塘汛之无人，文报之难达，往还狡黠旷岁稽时裁兵不及千人，节饷仅逾十万，良法美意仍托空言，事之不易举，而弊之不易除也”[183]。
这些地方疆吏，明知当时的营兵毫无实用和益处（营兵恣睢暴戾，鱼肉乡民，会城势聚，兵多则动，辄挟刃寻仇，聚众滋事，私斗则勇，公战则怯，即补以精勇，不数年而仍属疲弱，即调为练兵，刚归标而又成怯弱），但是坚持不愿裁绿营，他们这样做不是为了国家，为了绿营兵或将领，而是为了个人的私利。“欲裁营兵，必裁将领，而以勇营之统领改为提镇，营官改为副将，参游哨官改为都守千把，各缺奏请补授，扼要驻防，公费养廉务从优厚，练军卓有成效者淮作勇营，自余绿营额兵，克日按期概行裁撤，或缺额不补，逐渐删除，限以十年，必将减尽塘汛，文报责成驿站差役，仍创设书信馆，以速邮传，定议坚持，勿为浮言，所夺阻挠者有罪，奉行不力者有诛。”[184]
在此前的同治初年，曾国藩等人在江南地区已经开始筹划裁汰绿营额兵的事宜了。1864年两江总督曾国藩奏请停补江苏、安徽、浙江等省绿营额兵。这些省的额兵自从军兴以来，大半奉调出征，其留存各属城汛者因郡县失陷而迁避乡里，大小文武衙门等官署也荡然无存，各属之城汛弁兵应给薪粮亦无从核断。其原设的营兵暂时不预募补，溃卒不准收伍，所存零星之兵给予一律裁撤，“以节靡费”[185]。
洋务运动时期，清政府对绿营兵进行改造和整顿的过程中，实际上已经开始裁减老弱绿营兵的举措了。清政府对于绿营的裁减，也是一种整顿绿营的方式，这是基于绿营腐败无能而进行的一种无奈的选择，这种整顿从军事近代化的角度来说是有意义的，也是必不可少的措施。
同光自强运动之初，已经有一些省份的地方督抚提出了裁减绿营兵的很好建议，说某些绿营兵抚标是可以裁减的，这样就可以把节省的经费用于支付未被裁汰的绿营兵的薪饷和武器购买上，清帝也同意了这样的建议。
1867年，曾任闽浙总督的左宗棠就在这个基础上提出了要改编福建绿营兵的建议和措施。江苏巡抚丁日昌也奉旨于1869年把他的抚标从1600人减为1000人。丁日昌还很认真地想把他这直接指挥的1000人变成普遍改革江苏绿营兵的核心，但这个计划没有实现，因为他在1870年离职丁母忧去了[186]。
此前，湖北按察使江忠源在咸丰年间就提出了裁撤提镇和弁兵。他在奏折中说，要裁撤提镇。提镇以下有副参游、都守、千把，依次相节制，提镇之位最尊。军营体制，副参以下俱听命于辖之提镇。提镇不得其人，即所属之副参以下均难得力。“是那天容一二庸妄之提镇，致可用之将弁兵丁同归无用也。”军兴以后筹饷更难，提镇薪水夫价之需及役使护卫之人均较参游数位，计裁一提镇之费可养精兵二百而有余。他还建议要裁撤弁兵。因为弁兵没有胆气，没有朴实耐劳的禀性，技艺不熟，巧猾懦弱，有武艺而无胆气，临阵忙乱。“至于巧猾懦弱之流，既不足以整军，又不足以御敌，徒靡金粟，无补丝毫。”承平既久，弁兵都成了疲乏之兵，饷运不继，此等残败之兵，更应裁汰。“诚饬各营于此数者严为淘汰，选其胆气充壮者为一等，以备攻剿之用，其次备守营围堵之用，斯亦当今之急务矣。”[187]这一建议得到清政府的重视，清帝下谕令要地方各省认真执行。结果，第二年，山西省裁马步守兵5870名，云南省裁各营步兵守兵3982名[188]。
其实，这是当时很多省份实行减兵加饷的一项措施，清政府从这个举措中看到了新的希望，因为清政府认为通过汰弱留强，是可以改造绿营兵的，同时还要裁减勇营，所以清政府在1871年通令各省，必须把各省的勇营兵力裁汰到8000人以下，只有江苏和直隶这两个战略省份除外[189]。但是在其他省份方面，它们并没有认真地加以落实，因为这样做会触犯每个省绿营兵和勇营的既得利益，他们是不会轻易实行的，所以还是有大量的绿营冗员仍旧留职未动。在19世纪80年代，绿营兵总数仍在40万人左右，每年需费600余万两银子来维持这支庞大军队。
从朝政府自身的角度来看，这一巨额开销也不是全然付诸东流，因为得到重新训练的绿营兵装备了比较现代的武器，并经过了一定程度的训练，能部署在各省容易出乱子的地方，加上各省的驻防军，所以它在19世纪末起到维持国内安宁的作用，但是绿营兵的作用已经越来越小了。洋务运动时期，在所有镇压农民起义的斗争中，例如反对陕、甘、新疆的回民战争以及对外战争中，防军是能够发挥作用的唯一军队。
1878年，直隶总督李鸿章奏，直隶提镇各标练军，本系经制之兵，抽练成队，或分防要地，或调驻库伦、奉天各处，“实属无从裁减，自可毋庸置议”[190]。
总的来说，地方各省不愿裁减绿营，理由就是，绿营乃是经制之兵，存在二百余年，减之恐冒不韪，如裁减之，则护饷、解犯、捕盗恐难应手，这才是时人所考虑的关键所在。
当然，如果仅减绿营兵两三成，于差事并不有误。加上，有勇营驻防之处，不妨责令分任其劳。营兵减后，营中将弁旧额也须酌裁。有人建议可以稍拨补勇营来补充海防诸营之缺额。至于添练，轮船水师之处，其原设舰船水师也少实用，可以逐渐裁减。沿海各省，原设的水师，承平时久，很多都废弛了，有的专恃洋烟、妓馆取得各种规费以糊口，有的船只已经朽烂无存，将弁尚按期支领修船、造船各经费，视为本署的入款，此等有名无实之费，也应当设法查验，大加裁减，务稍拨补轮船水师之饷[191]。
进入19世纪80年代以后，清政府改造绿营兵的重要内容是酌裁兵额，加饷训练，但是部分省份认为这个办法难以实行，甚至拒绝了这方面的改造计划。
如陕西省，是否执行清政府关于酌裁绿营兵额加饷训练和撤汰勇丁的问题，陕西巡抚鹿传霖就曾提出了疑虑并上奏清政府。他所提的相应问题有：练兵何时举办？勇营何时可撤？以兵改勇各营以及洋枪各队能否挑兵归并？驻扎在回民附近的官兵作何办理？等。鹿传霖认为，真要实行这些办法有很多困难。
鹿传霖在奏文中提出了三大难处：
首先，寇灾消除以后，绿营额兵裁减过半，如果要商议抽练，就必须增补额兵，则饷项也须添筹，勇营难以遽撤，而兵饷转而增加了，这是一难。
其次，旱灾时所欠的饷数已经超过十万，前经多次陈明非他欠饷所比，一经裁勇，必须补发这些欠饷，陕西省自身难以筹此巨款，这是二难。
第三，陕西省东南界连接楚豫，这里是会是土匪经常出没之处，西北壤接秦陇，抚回安插之所，各隘口均有勇营驻扎，节节严防。如果先撤勇营以绿营兵换防，则新募之兵不及久练之勇，地方必致多事。如果以勇丁补充额兵，也不合适。基于此，他建议要“缓办为宜”，这实际上是拒绝了清政府的命令[192]。
还有广东省督抚也拒绝实行清政府的这一政策，认为广东省的绿营和勇丁“无可议裁，兵饷亦无可议加”[193]。
从北京方面来说，清政府出于财政上的压力，对绿营兵是有裁减的意图。林肇元于1882年9月28日，准兵部咨钞议覆御史陈启泰请酌裁制兵一折，请旨饬下各省督抚体察情形，如何裁汰酌留，悉心妥筹，奏明办理。同年12月，兵部奏请裁各省防勇确核兵额以节饷需一折。可见，清政府有意要裁撤制兵，同时还要裁减防勇。裁兵节饷是清末的一项重要国策，这项工作在中法战争之前已开始了，后因战争爆发而停止。(www.xing528.com)
但在地方上，执行的并不多。以贵州省为例，1883年3月，巡抚林肇元会同总督奏明裁兵二成。8月又奏明于二成之外再减一成，作为各营公费。巡抚李用清随后奏明，说当时贵州省额兵，“垒经裁核，似难再减。惟各哨武弁原以领兵，兵数既裁，弁亦当并。按照兵数之多寡，汛防之广狭，先将哨弁并裁，以冀稍节俸饷”。统计提镇各标协营，共裁把总41员，外委70员，每岁可节省俸饷银一万两有奇[194]。
中日甲午战争后，清政府开始创建新军，旧式陆军的裁减就成了一个重大的国策并必须加以重视。八国联军之战后，清政府对于当时中国旧式军队的裁汰工作就加快了实施的步伐。
清政府花了很长时间对老弱绿营进行裁撤，这是一项十分巨大的安抚工程，但是效果并不十分理想。因为在太平天国起义爆发前的1849年，绿营兵全国为61万人，到1887年时绿营兵还有将近47万人，花了近40年的时间才裁军14万人，可见其工作效率之低。
绿营的大规模裁减是在甲午战争之后。清政府在甲午战争中的惨败，深感当时中国的军队全都不可靠，于是计划裁减兵勇，创建新式的军队。
1895年夏天，广西按察使胡燏棻上奏，要求清政府对各省军队进行裁减，先裁老弱，按年先裁二成，限五年内裁完，国家每年可以节省千余万金，即以此款按照西法，另行创建新军。清政府在此建议下，便多次要求地方各省督抚裁减兵额，各省政府在此背景下开始按年裁减绿营兵、练军和防军。
广西按察使胡燏棻在奏折中指出：
粤捻事平之后，绿营之无功效已可显见，而老成持重动以不裁为言，于是明减兵增饷之议，各省或变绿营为练军。今倭事敉平，则绿军之无功效又可显见，乃犹坐养此数十万无用之兵，耗此数千万有用之饷，一旦有事，各省仍纷纷募勇，是兵外又兵，饷外加饷，国用安得而不绌。绿营之所以不遽裁者，徒以水有汛，陆有铺，缉捕防守有专责耳。殊不知，近年绿营兵饷藩库入不敷出，往往饷有按照七八成或五成核放者，每月仅领饷银数钱，平日不敷养瞻，多以小买营生，巡缉俱属虚文，况各省水陆聚会之区，如闽浙之渔商，则雇船出洋自护矣，是汛兵亦无用。直省之会城，则另设保甲守望等局，以巡缉矣，是铺兵亦无用。为今之计，莫如酌地方之繁简，裁其老弱，按年先裁二成，五年裁竣，国家岁可省千余万金，即以此款责成直省按照西法挑选老兵子弟，择其年力精壮粗识之无者，另行创练新军。现任实缺提镇参游如尚堪造就者，即充统领营官之任，否则一概裁去。如此一转移间，化无用为有用，国无坐食之费，兵有精练之实。倘虑水陆各汛捕务一无专责，或将保甲守望等局，仿照西国巡捕之制，城乡市镇人物辐辏之区所，设巡捕，由官督率，而分稽查之职，于绅董事更可得实际，但求朝廷排斥群疑，破除成例，毅然行之，未有不立见功效者。[195]
清政府下令要各直省将绿营兵额裁七留三，但是经各省先后奏到，当时除了山东省请减五成，自本年开始陆续裁汰，将每年节存饷项银数开单奏咨办理，奉旨允准外，其余各省所裁的兵数多寡不一。清政府的谕令下传已逾年余，各省办理情形究竟如何，均未能据实上奏。
在此背景下，清政府又下令，严催各直省将裁减兵数及切实办法运行情况奏明，毋得仍以含混延宕之辞，一奏塞责。清帝在谕令中强调说，近来内外军务均已平定，如江南之检关撤回各营，陕西的善后防军固应当一律尽裁，就是直隶的练军，旅顺的毅军，长江的内河水师，也拟请旨饬令分别核实裁减，以节虚靡。“以上二项腾出之饷，专款存储，以备添练新军之用。”[196]
1897年，据户部所奏，练兵是各省将军督抚专责，不论绿营、勇营，在饷支绌的情况下，应当大加裁汰。督抚将军奉旨后务须大力执行，不得塞责了事。但是自从户部通知各省以来，只有山东巡抚李秉衡请将山东制兵分限五年裁减五成，又请裁减防勇16000余人，练军1900余人，最为认真。其余各省绿营，除同治年间裁减兵数毋庸并计，及近时湖广总督奏请酌量裁减尚无成数可计外，四川则裁减一成，广西、广东则裁减二成，江苏、江西、安徽、河南则裁减三成。各省勇营，除东洋事定撤遣各营及近日旅顺毅军裁减绿营不计外，四川则裁减120余名，江苏则裁减480余名，安徽则裁减1800余名，湖北、福建各裁减3000余名[197]。这是甲午战争后的两年时间里各省所裁的兵勇数的大概情况。可见当时各省并不愿意按照清政府旨意大量裁减绿营，更何况是防军。
当时全国兵勇约共有80万人，岁需饷银约3000万两，而所裁兵数勇数只是这一丁点，看来是难以济事的。各省地方长官为何不肯裁减兵勇？其实他们别有目的，在腹地的省份所提出的借口是“伏莽堪虞”，在边陲的省份所提出的理由是“外侮可虑”。
清政府不仅要问，山东省是西接河南，这是腹地了，东濒大海，可谓是边陲了，二者兼而有之，那山东省可以大加裁减兵勇，其他省份独不可为？自古兵越多而国越弱。清政府最初是靠不到20万的旗兵就可以无敌于天下，可见兵不在多而在于精。各省明知制兵之不足恃，而仍不肯大加裁减，岂非甘弃有用之饷空养无用之军吗？这是当时的清政府深感疑惑的地方。
当然也有一些省份执行还算比较得力，除山东省外，还有山西省。据巡抚胡聘之的奏折，1898年，山西省遵议裁兵节饷，拟请续裁绿营四成，以及裁汰官弁，归并营汛，并声明详细办法。山西省在同治年间办理防务时，该省的制兵还有20000余名，而所调湘淮各军仍不下数十营。后来，防军陆续裁撤净尽。绿兵除挑练外，又以疲弱，屡次议裁。现计汰存之数仅2500余名。练军虽有5000名，而驻省城的仅1000余名。分隶南北两镇的也都不满2000人。“查晋省裁兵案内，上年节省银五万两，本年节省银九万余两，并减发驿站银五万两，原议专备拨练新军之用。”[198]
很显然，裁兵是各省所不愿意努力去做的一件事情。不管是绿营兵还是防军、练军，地方各省都很不乐意去裁减，在边陲就借口说外侮可虑而不敢裁，在腹地则借口说伏莽堪虞而不便多裁。统计地方各省的裁兵数，绿营方面，四川只裁减了一成，两广则裁减了二成，江苏、安徽、河南等省则裁减了三成，这是很少的部分。在勇营方面，四川裁减120余名，江苏裁减了480余名，安徽裁减了1800余名，湖北、福建各裁减3000余名，各省虽间有续报裁额度，也没有大力裁汰。
绿营就不用说了，防营方面也同样存在这样的问题，往往其营官不文不武，冒功牌而起身，有的甚至“手无缚鸡之力，身无汗马之劳，不过结识当路与援，赖其吹嘘之力，得此优差”。对于一切应办之事，往往漠然置之，终日深居简出，以烟酒、赌博消遣自在，一任哨弁勇丁四出滋扰。这些都是营务废弛的表现。“浙西一防营如此，通省之防营可知。浙省营混之可恶尤可知。”[199]
绿营兵与防军不一样，绿营兵大抵有家室者居多，平时安分守己，勤慎当差，如果没有过失，虽年老也可以滥竽于其间，其少而壮者，又可以由守兵而战兵，由战兵而兵目，递加超拔，一岁三迁，迨由兵目而得额外，或额外外委，则又远胜一筹，这是升官发财的好途径。“故凡在经制者，无不恪遵法令，爱惜功名。”[200]
福建省的条议，计有14条，其主要条款为：留洋师船以戢海氛；选舵炊以资驾驶；就水陆59营额兵二万中，专留练军，余概裁撤；停募补；裁马兵并裁官马500匹；专留练军，即以裁缺的实职镇协参将改为管带游都守改充正哨，千总改充副哨；根据中央部章所限的一年期限，从光绪二十一年六月至光绪二十二年六月基本办竣，以限满之日停发饷银兵米；设立缴军械储局，负责验收军械；停额领公费及药弹军火；绿营制兵全撤，凡属城门及各州县监口，均责成各该衙门分派额设民壮看管，起运钱粮，或由殷商汇兑，或移就近勇练护送，“递解军纪录常命案缉犯，由各州县自派壮快办理，秋审招解重犯或由府派练迎提，或由县选练勇护解。”[201]这些条款，在其他个别省份也有参照的意义。
中日战争后，户部以支用浩繁，为了节省库款，奏请裁汰冗兵，请饬下各省将军、督抚等恪遵朝廷颁布的谕旨，脚踏实地，不论勇营、绿营迅速大加裁汰，其直隶的练军，旅顺的毅军，长江的内河水师，亦即切实裁减，其他如江南的榆关撤回各营，浙江、河南的新募各营，陕西的善后防军，尤应一律尽裁。至于裁减的勇丁，应分别远近，酌给一两个月的遣饷，以资旅费。裁减的制兵或因体恤贫苦，酌给半年或一年的饷银饷米，以资生计。
至此，清政府的裁减兵勇的精神已经明确了，但是正所谓招兵容易撤兵难。地方各省并没有按照清政府指示进行裁减。“自议和之后，新招之勇即经裁撤，天津几酿闹饷之祸。从可知裁兵之不易矣。”原奏又称：
自行知各省以来，惟山东分限五年裁减五成，又请裁减防军一万六千余人，练军一千九百余人，最为认真办理，除绿营不计外，四川则裁改一百二十余名，江苏则裁改四百八十余名，安徽则裁减一千八百余名，湖北福建各裁改三千余名，各省兵勇几八十余万，岁需饷银三千余万，而裁改之数如此，何济于事？不知所裁之数虽于此，而各处劫抢之案已层现叠出，一经破获，无一非撤勇之所为。若再多裁，则必至盗贼愈多，民难安枕矣。[202]
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