公共行政理论下的被告资格

传统行政法学受“特别权力关系”理论的影响颇大，通常认为国家是拥有行政权的唯一主体，所谓的行政仅指国家行政。[20]但是，随着社会的不断发展，新的社会问题不断出现，也需要更多的新型社会管理方式的创新，很显然由于社会组织等主体的加入，传统的国家行政理论已经出现诸多弊端，无法解决现实问题，从而使得公共行政理论逐渐登上行政法的舞台。与传统国家行政不同的是，公共行政强调国家不是行政的唯一主体，国家只是拥有行政权的某一特定主体。所谓公共行政不仅包括国家行政，也包括社会行政，也就是除了国家之外的其他社会主体也可以行使行政权对某些社会公共事务进行管理。[21]

在公共行政的理论框架下，如何判断行政法的调整范围不再取决于行为主体的自身性质，而是聚焦于行为本身，通过分析行为行使的权力性质来确定是否属于行政法的调整范围。也就是说，不管是行政机关还是社会组织，只要是合法行使权力对公共事务进行了管理，我们就可以将该行为定性为受行政法规范的行为，行使该行为的主体就可以作为被告纳入司法审查。也就是说，判断高校是否可以作为行政诉讼被告，不需要将其法律地位和主体性质的认定作为前提条件，而只需要判断其行为所依据的权力是否属于公共行政理论下的“行政权”即可。

因此，界定高校的行政诉讼被告资格，首先需要判断高校的行为性质。高等学校的存在根植于国家和社会对知识发展和人才培养的需要，其办学目标和行使的权力具有极强的公共性和社会性。但是高校的“办学自主权”又意味着其有较高的独立性，并不是所有的高校管理行为都可被纳入行政诉讼的范畴。现阶段，我国对于高校的定位应当是进一步明确和保障高校的独立性，将高等教育置于社会公共领域之内，防止政府权力对高校的过分干预从而破除制度性依赖，使得高校独立、自治的法律地位得到保障，明确高校自治行为的公共行政之属性。以本文提到的学位授予为例，首先，就权力目的而言，该行为所依据的学位授予权是基于高校对学术自由和学术秩序的社会公益性维护[22]，其权力目的是公共利益；其次，就责任承担而言，在学位授予的整个过程中，高校对于学位申请者是否满足学位授予的条件进行独立评价，并且以高校自己的名义为学生颁发学位证书，由此而产生的责任自然由高校予以承担；再次，就法律关系而言，学位授予是高校的单方行为，不同于民事行为的双方合意，其具有行政权单方性和强制性等特征，从而使得高校于学生之间形成了一种不平等的关系；最后，就行为后果而言，学位授予具有相当的公定力、确定力和执行力，等同于国家行政权力的行使后果。[23](www.xing528.com)

由此看来，高校进行学位授予的过程实质上就是与学位申请者之间形成的管理与被管理的行政管理过程，也就是我们上文提到的社会行政。因此，高校授予学位这一行为可以被纳入行政诉讼的审查范围。同样的，该行为的实施主体自然应当作为行政诉讼的被告参与诉讼。