多元力量融汇 蓟门法学第9辑

针对当前人口形势，全面落实当前的计划生育法律制度（也即二孩政策）刻不容缓。过去实施计划生育暴露出的问题启示我们，推动计划生育制度的有效实施，关键是发挥制度优势，汇集多方力量，用好国家给付、社会分担等柔性手段。同时，马克思主义唯物论启示我们，物质决定意识。改变公民生育意愿降低的现状，关键是从影响公民生育意愿的客观因素入手。如此，方能妥善平衡夫妻生育自由与国家干预的冲突，顺利落实计划生育制度。

1.监督推动国家给付计生服务的落实

随着社会经济的发展，人们更加注重生命质量，这要求国家要积极作为，履行国家给付义务，为计划生育的落实提供相应的保障。

第一，完善与计划生育息息相关的妇幼服务。妇幼健康服务是计划生育服务的重要组成部分。《人口与计划生育法》第11条要求，人口与计划生育实施方案应当规定加强母婴保健的措施。特别是随着不孕不育的频发，计划生育与卫生健康事业的联系日益密切。《基本医疗卫生与健康促进法》第24条第1款、第80条和第15条第2款规定，国家应建立健全妇幼健康服务体系，为妇女、儿童提供保健及常见病防治服务，保障妇女、儿童健康。并且，各级人民政府应将医疗卫生与健康促进经费纳入本级政府预算，用于保障基本医疗服务、公共卫生服务等的发展，免费向全体公民提供基本公共卫生服务。

第二，要深入执行《人口与计划生育法》第26条、第31条、第32条[13]，《中华人民共和国母婴保健法》第28条[14]的有关规定。法律的生命力和权威在于实施。根据《宪法》第89条[15]和第107条[16]，国务院和县级以上地方各级人民政府具有依照法律规定的权限，管理计划生育等行政工作的义务。《人口与计划生育法》第6条也规定，国务院计划生育行政部门、县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门是推动计划生育落实的具体部门。因此，中央和地方的各级政府的计划生育主管部门是落实计划生育的第一责任人，要协调财政等相关部门，做好统筹规划，推动法律有关规定得到落实。对于不作为、懒作为、滥用职权、玩忽职守的政府有关部门及人员，要严格按照《人口与计划生育法》第39条、第40条[17]等的规定追究责任。

关于推动法律切实落地的措施，笔者认为，与对一般行政行为的监督不同，国家给付义务的履行不能依靠行政复议和行政诉讼途径。因为存在受案范围的门槛。即便放开受案范围，也存在原告资格、起诉条件等阻碍，甚至可能会引发滥诉、影响社会稳定。因此，应该主要依靠有权机关对行政机关的外部监督推动法律得到落实。根据《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第11条[18]、第15条[19]，监察委员会应该对政府的依法履职行为进行监督。具体到实践中，一是明确监督主体。根据《监察法》第12条[20]，监察委员会可以向各地方政府的计划生育行政主管部门派驻监察专员。并且，笔者认为，为达到良好的监督效果，此监督专员应该知晓计划生育有关的法律规定，明晰国家、各级政府的具体给付义务，增强监督专员的专业性，以更好地监察有关部门和人员的工作。此外，应该发挥改革后纪委、监察专员办、审计部、党委巡察办合署办公的优势，集中监察力量，实现有效监督。二是细化监察手段。借鉴新公共管理理念的有益成分：启动随时监督机制，详细检查计划生育部门对法律规定的给付义务的计划制订情况、执行情况。合理利用各项指标，使各项计划的执行情况量化可视，增强监督的可操作性。同时引进问卷调查，以公民对计划生育部门服务的满意度为重要参考，衡量给付义务的履行情况，确保法律得到不折不扣的执行。三是明确责任追究。坚持责任到人，对于不依法履行职责的公务人员，应该依据计划生育有关法律规定以及《行政机关公务员处分条例》的有关规定追究其相应的法律责任。

值得注意的是，国家给付义务是有限度的。笔者认为，国家给付义务只要满足法律规定的最低限度的要求即可。因为，社会法治国与自由法治国并不是截然对立的，社会法治国要以自由法治国为基础。国家给付义务的过度膨胀会扼杀公民的自主创造性和劳动积极性，[21]从长远来看，必将阻碍社会的可持续发展。

2.社会分担部分生育成本(www.xing528.com)

《人口与计划生育法》第41条规定的社会抚养费虽然饱受争议，但是还是能够为我们解决当下夫妻生育意愿不足的问题提供思路。事实上，社会抚养费在一定程度上存在合理性。因为作为社会中的人，从出生、养育、抚育到教育都需要占用和消耗社会资源，需要社会公共服务提供保障。这给我们带来的启示是，面对当下育龄夫妻因生育成本高昂而生育意愿不足的现状，在不增加国家财政负担的情况下，可否考虑通过将部分生育成本社会化，提升生育意愿。

事实上，将部分生育成本社会化具有法律依据。《人口与计划生育法》第7条、第15条和第21条规定，[22]社会团体、企业事业组织和个人应当协助政府开展计划生育工作。《基本医疗卫生与健康促进法》第12条也规定，国家鼓励和支持公民、法人和其他组织通过依法举办机构和捐赠、资助等方式，参与医疗卫生与健康事业，满足公民多样化、差异化、个性化健康需求。

具体来说，可以通过以下途径将部分生育成本社会化。

一是生育保险制度。2018年新修改的《社会保险法》第六章有关生育保险的条款规定，将之前的基本医疗保险基金与生育保险基金单独建账核算改为目前的生育保险基金与基本医疗保险基金合并建账及核算。实践证明，此种做法不仅有利于提高行政效率，降低管理运行成本，还扩大了生育保险覆盖面，增强了生育保障功能，确保参保人生育待遇。此外，试点城市的实践还表明，两孩生育政策实施后生育保险基金支出大幅增加，两基金合并实施的共济效应有效缓解了因此带来的基金赤字问题。[23]因此，应该严格落实新修改的《中华人民共和国社会保险法》，继续扩大基本医疗保险和生育保险合并实施的地区，以缓解生育成本问题。

另外，笔者认为，或可考虑提高用人单位生育保险费的缴费比例。因为一方面，如前所述，广义的“生育”指生殖和养育，包括孕育生命和抚养孩子的过程。另一方面，严格落实现行计划生育制度必然带来家庭生产、抚育、教育子女成本的大幅提升。因此，可考虑将生育保险中的“生育”做广义的理解，以更有力地缓解夫妻因生育成本高昂而生育意愿不足的问题。此外，即便不对“生育”作广义理解，实践中生育保险基金赤字也要求提高缴费比例。加之，《中华人民共和国社会保险法》第54条第2款规定，生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。可见，此举对于解决目前的生育津贴落实困难也有积极意义。当然，此种举措在实行中可能面临来自用人单位的较大阻力。也可以考虑改变生育保险的缴费方式，由个人和单位共同缴纳保险费。

二是成立计划生育基金会。建议由中国计划生育协会组织成立计划生育基金会，向社会自然人、法人和其他组织募捐财产，用于资助有意愿实行二孩政策但在经济成本上有困难的家庭。具体来讲：首先，借助社会力量解决生育成本问题具有法律依据。《中华人民共和国慈善法》第3条和第5条[24]规定，可以通过慈善活动发展卫生事业，国家鼓励各主体参与慈善活动。计划生育是公共卫生领域的重要组成部分，在国家给付不足以应对现实困难时，可以通过慈善活动、借助社会力量解决部分生育成本问题。其次，中国计划生育协会是合适的发起主体。中国计划生育协会是党和政府联系广大育龄群众和计划生育家庭的桥梁和纽带，是协助政府落实计划生育基本国策、促进人口长期均衡发展与家庭和谐幸福的重要力量。《中国计划生育协会发展规划纲要（2016年—2020年）》[25]规定，中国计划生育协会负有帮扶计划生育家庭的职责。2016年，习近平总书记在中国计划生育协会“八代会”召开之际作出重要指示，要求中国计划生育协会认真履行肩负的职责，切实做好宣传教育、生殖健康咨询服务、优生优育指导、计划生育家庭帮扶、权益维护和流动人口服务等各项工作。[26]再次，利用基金会组织形式具有优势。《中华人民共和国慈善法》第8条第2款规定，慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。基金会的目的是为全人类的明天服务，与计划生育的目的存在一定的耦合之处。基金会采用法人为主体的治理模式，能够筹集到高于其他非营利机构的资金，具有可持续发展能力。并且，我国有专门的《基金会管理条例》，有利于对基金会开展合法合规的管理和运营。综上，成立计划生育基金会，筹集社会资金缓解生育成本过高具有可行性。