《蓟门法学》中讨论我国确认无效之诉的证明责任

我国多数行政法学者注意到了规范说所具有的理论优势以及在域外行政法治发达国家的通说地位，[39]并主张通过规范说的逻辑架构，以行政行为的不同类型划分重构我国的证明责任分配规则。[40]但在本文以诉讼类型化研究背景下，则需要转换规范说的适用视角，根据不同诉讼类型的构成要件以及证明对象的区别，结合当事人的诉讼请求，判断所其依据的法律规范属于基础规范还是相对规范，并据此确定诉讼当事人证明责任的分配细则。

从确认无效之诉的审查对象上看，其与撤销之诉有明显区别：后者只需审查被诉行政行为的合法性与否，而前者除了审查合法性之外，还需审查行政行为的效力问题。如前文所述，由于行政行为的违法与无效分别属于不同的问题领域，前者无法在外延上将后者涵盖在内，因此“行政行为合法”只能与“行政行为违法”形成对应关系，而对于被诉行政行为违法程度是否已经达到“重大且明显”的问题，则需要进行具体审查和单独判断。从这个角度来看，在确认无效之诉中，原告的诉讼请求实质上包含了“行政行为违法”以及“违法已达重大且明显的程度而无效”两个内容，因此需要分别适用不同的法律规范作为诉求依据。

由于行政行为具有公定力，接受合法性推定，[41]因此主张行政行为具有合法性的一方所依据的法律规范，在规定的内容上具有“一般情况下通常产生之法律效果”的特征，属于“基本规范”；且行政法控制行政权的核心任务，导致了行政实体法以规定行政行为的合法性要件为主要内容，这也为确定行政行为合法性的依据提供了充足的规范供给。在确认无效之诉中，行政机关依据“基本规范”论证自身行为的合法性，因此应就“行政行为合法”的事实要件承担证明责任；原告“行政行为违法”的主张仅构成对被告诉讼请求的一项抗辩，而无需就此承担证明责任。

就行政行为无效的判定而言，我国实体法中并未建立完善的无效行政行为制度，[42]在探寻原告主张行政行为无效的法律依据上较为困难。本文认为，《行政诉讼法》第75条规定，[43]从外观上看具备判断无效行政行为构成要件的形式，且在诉讼过程中多被原告引用以作为申请确认无效的法律依据，因此或可将其视为适用实体法依据的一个例外情形。从规范属性上看，《行政诉讼法》第75条列举了主体无资格、无依据等通常情况下足以导致行政行为无效的情形，具备“基本规范”的特征。由此观之，在确认无效之诉中，应当由原告对被诉行政行为具备无效事由承担证明责任，在无效事实存在与否真伪不明时，也应因此承担相应的不利后果。(www.xing528.com)

综上所述，在规范说的理论指导下，本文建构了确认无效之诉中具体的证明责任分配细则：由被告对行政行为合法性承担证明责任，证明主体资格、适用依据、证据、程序等内容是否合法；由原告对被诉行政行为是否无效承担证明责任，证明是否存在行为主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。

通过运用法解释学的方法，对我国现有法律制度中关于证明责任分配的规定予以合理推导，仍能够得到相似的结论。根据《行政诉讼法》第34条的规定，并结合我国行政诉讼以合法性审查为原则、以合理性审查为例外的审查原则来看，应当对第34条予以限缩解释，将被告承担证明责任的范围限于对被诉行政行为合法性上，换言之，当被告无法证明被诉行政行为合法性时，则仅能推导出被诉行政行为违法，而无关行政行为是否无效的问题。[44]由此，被诉行政行为无效的证明责任应当由原告承担。