谁能作为专家参与到地方立法过程之中？这是专家参与制度规范的前件性问题。从30部规范文本来看，各地对专家的适格均有规定，包括推荐自荐的选聘方式和政治素质、专业能力、职业道德、无犯罪记录等遴选标准。
1.选聘方式之问
其中9部规范未对选聘方式予以规定，通过对其余21部规范文本进行分析可知，参与地方立法的专家由当地人大常委会或者当地政府办公厅聘任，任期为5年或者与本届任期相同，其遴选模式一般为“推荐”模式或“推荐＋自荐”模式。前者是由特定主体向地方人大常委会或者地方政府推荐人选，经由法制工作委员会和各专门委员会筛选后报地方人大常委会常务会议决定或者经由政府法制机构筛选报地方政府决定。[28]后者则是在前者的基础上，增加由个人直接向相关部门提出申请。[29]
在具体规范中，具有推荐权限的主体又有所差异。比如《珠海市人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》规定，市人大各专门委员会、市人大常委会各工作委员会、大专院校、科研机构、市各民主党派、人民团体、市级专业协会能够向法制工作委员会提出推荐人选。而《焦作市人民代表大会常务委员会立法咨询专家管理办法》则规定市人大专门委员会、市人大常委会的工作机构、市政府有关部门、市法检两院、大专院校、科研机构以及市律师协会等社会团体有推荐资格。
综合所搜集的文本来看，本级人大各专门委员会、本级人大常委会各工作委员会（或工作机构）、大专院校（高等院校）、科研机构、人民团体、社会团体（含专业协会）的推荐权限得到普遍的确认，表明推荐主体具有较强的专业性，能够对专家的专业性作出一定的判断，同时符合本地实际，能够初步筛选出了解本地实际的专家人选。然而关于其他部门机关的推荐资格（比如法律服务机构、专家之间推荐）以及个人自荐的规定却不多。专家多由地方各部门推荐，再经由筛选，利益输送的空间由是存在，专家成为各部门利益代表的风险自然产生，或脱离专家参与制度的理性基础和正当基础。[30](www.xing528.com)
2.遴选标准之问
从遴选专家的标准来看，要求专家在政治素养、专业素养、个人素养、身体素质等方面符合一定标准已经成为共识，其中对专业素养的要求不仅限于法学一隅，一般还包括其他学科领域。[31]部分规范将“未受党纪处分或刑事处罚”作为遴选标准之一，其实质上同政治素养、个人素养等标准存在关联性，比如道德上的否定等。
具体而言，关于专家在政治方面的要求表现包括：坚持正确的政治方向，拥护中国共产党的领导，坚持四项基本原则，坚持党的基本路线，有的地方还将遵守宪法法律、职业道德等同坚持正确的政治方向一并归于一项。关于专家在心理方面的要求表现包括：热心地方立法工作，并且具有一定的时间保障，有的地方还将工作责任心列入其中。关于专家在专业方面的要求，要求专家具有较高的理论素养或丰富的实务经验乃是应有之义，同时各地因地制宜，对专家职称、实践经历年限方面的要求有所不同，如在专家职称方面，《焦作市人民代表大会常务委员会立法咨询专家管理办法》等12部规范要求专家具有副高职称，而《广东省人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》等14部规范要求专家具有高级职称。在经验年限方面，仅有8部规范对“丰富”一词进行较为量化的规定，有的地方要求具有5年以上的实务经验，有的地方则要求具有10年以上的实务经验。关于身体素质方面的要求，16部规范文本对专家的年龄作了一定的限制，一般要求65周岁以下，有的地区要求60周岁以下或者55周岁以下，特殊情况可以放宽年龄限制。
然而除却上述显性标准外，实际上还包括一些隐性的遴选标准，比如倾向本地、倾向法科。其产生或是由于涉及推荐主体一般为本地机构组织，推荐的专家多是本地专家，缺少外地的竞争者；或是由于立法活动对法学专业具有天然的亲和性，其中涉及的理论辩思相当于法律人的家常便饭。隐性标准的风险亦是可想而知，仅对部分专业人士敞开专家参与的大门难免滋长专家腐败、专家专制等负面现象，进而导致“专家失败”。[32]
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