最高法发布程序重开实体规则

我国虽然没有就行政程序重开制度展开热烈讨论，但是随着判决公布后，越来越多的法院审理沿用“王建设案”的裁判要旨，我们也可以从中分析我国行政程序重开的实体要件及相应的不足。

1.现有申请合法性要件缺失

最高人民法院判决提及“王建设案”不符合程序重开的申请适法性要件，而对于申请合法性要件没有涉及，使得最高人民法院对于在德国与我国台湾地区都产生争议的“原行政行为不得请求撤销”要件的态度不明确。我国台湾地区试图明确“具有形式存续力的行政处分”要件，却缩小了可提起程序重开的案件范围，产生了何为“法定救济期限”的疑问。由于最高人民法院的判决跳过了对“王建设案”是否符合申请合法性要件的论证，因此其对申请合法性要件的态度不得可知。

2.现有申请适法性要件关系不明确

“王建设案”的裁判理由明确了行政程序的重开条件包括“作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据”，即肯定了《德国联邦行政程序法》第51条第1款的前两项内容。但该判决不仅未涉及对“关系人有利的”状态变化或新证据，而且对“状态发生变化”与“产生新证据”之间的关系未能予以明确。

考虑到行政程序重开已是存续力效力的例外、启动程序重开设定的要件已经十分严格，应当将“根据的事实或法律状态发生变化”与“出现足以推翻行政行为的新证据”作为两个分离的情形。

3.“缺乏继续存在的利益”适法性要件含义不明确

最高人民法院在2019年发布的“池军诉江苏省人力资源和社会保障厅劳动保障行政审批案”的判决中，又明确列举了“行政行为缺乏继续存在下去的利益”的申请适法性要件：“不过，行政程序的重开应该受到严格的条件限制，例如作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，或者缺乏继续存在下去的利益，又或者行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。”[28]如何判断何种利益属于“缺乏继续存在的利益”，则成为理解该要件的难题。若将“缺乏继续存在的利益”要件理解为相对人个人利益受损，其作为标准较为模糊且涵盖范围过广，不足以与“出现新事实或法律状态”“出现新证据”等适法性要件并列。若此处“利益”为公共利益，行政机关某项行政行为由于涉及社会集体利益而需要重新审慎思考，则只需要依职权决定是否应该撤销或者废止已经产生存续力的行政行为自行纠正即可。由此，本文认为“缺乏继续存在的利益”标准在表述上较为笼统，不能融入现有的行政程序重开制度体系，因此不具备判断申请是否具有重开适法性的能力。(www.xing528.com)

4.“存在再审原因”适法性要件缺失

现关于程序重开的法院判决中并未提及“再审原因”出现的情形。由于行政程序的重开经常借助再审制度的存在证明其必要性，且结合行政程序不惜对抗存续力以消除违法行政行为的制度目的，出现再审原因情形也应当是符合适法性要件的情形之一。本文认为，应当结合行政行为的瑕疵样态以及比附再审启动要件，判断是否符合“存在再审原因”的情形。

申请人要求重开行政程序，其目的在于启动之前结束的程序以消灭先前违法的行政行为，并作出一个新的行政行为。违法行政行为依据瑕疵样态，分为无效行政行为与可撤销行政行为，其中无效行政行为由于明显重大违法而自始无效，相对人也可以在任何时候请求行政机关宣布其无效，对其救济不受时限限制。[29]无效行政行为不等同于已经消灭效力的行政行为，其虽然不产生效力，但仍存在，其一旦作出就产生相应的“法秩序”，因此需要一套合适的机制使其影响消灭。[30]对于无效行政行为，应当适用行政程序的重开以及时宣布其不产生效力。

就可撤销行政行为的瑕疵样态而言，需要结合我国《行政诉讼法》第70条行政行为的违法情形与第91条行政诉讼的再审情形，对照再审情形中涉及行政行为违法的重叠内容进行讨论。其中第91条第2项、第3项涉及原判决证据法律效力，可与行政行为“主要证据不足”的违法情形对应；第91条第4项涉及原判决适用法律错误，可与行政行为“适用法律、法规错误”的违法情形相对应；第91条第5项涉及违反诉讼程序，可与行政行为“违反法定程序”情形对应。因此，可撤销行政行为的程序重开再审理由，包括证据不足、法律适用错误以及违反法定程序三种情形[31]。但仅符合上述三种情形仍可能导致关系人以各种细枝末节的理由滥用行政程序重开。“池军诉江苏省人力资源和社会保障厅劳动保障行政审批案”最高人民法院的判决在提及“产生新证据”情形时，用“行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据”来限定，可以给我们提供参考方向。我们可以借用“足以推翻行政行为”用以限定上述三种再审理由情形，要求必须能够颠覆行政行为存废。

5.统一的行政程序法缺位与单行法中的分散规定

如在“王建设案”中，再审申请人在二审时依据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第11条，认为原登记发证机关只要发现发证行为不正确，就有更正、收回或注销原证书的义务，似乎是再审申请人要求行政机关履行职责的依据，且在事实上起到了启动行政程序重开的效果。我国虽无统一的行政程序法，但在部分单行法律法规中存有涉及行政程序重开内容的规定。如我国《行政许可法》第49条规定，若被许可人要求变更许可事项符合标准、条件，行政机关应当依法办理变更手续。某一单行法具体的法条都可能涉及行政程序的重开问题，但是其规定都应理解为在遵循程序重开基本制度法理之外的特别补充，而非分散在各个单行法中的单独规定。

在“安徽省农垦建筑工程有限公司诉合肥市房地产管理局不履行法定职责案”中，最高人民法院作出如下答复：“公民、法人和其他组织在起诉期限届满后，又以行政机关拒绝改变原行政行为为由，起诉行政机关不履行法定职责的，人民法院一般不受理。但法律规范明确规定行政机关在出现新的证据等法定事由后应当改变原行政行为的除外。”[32]有学者将“法律法规明确规定出现新的证据等法定事由”的答复，理解为最高人民法院“谨慎地将法律的明确规定作为程序重开的条件”。[33]本文认为，部分单行法对行政程序重开的明确规定，是对行政程序重开要件的具体表述，如关于不动产变更登记，要求权利人提交部分材料证明登记事项有误，就是对“出现新的证据”的进一步限定，但如果没有明确表达行政程序重开的要件，并不等于法律法规默认当事人可以任意要求重开程序。