行政程序重开内涵解析

行政程序重开发端于德国，最初争议焦点为程序重开的意义。[12]除了《德国联邦行政程序法》第51条规定的“程序再度进行”，由于一般还承认行政机关可以依据裁量权自行启动行政程序。[13]自此，行政程序重开产生广义与狭义之别。广义的行政程序重开指主管机关依职权决定是否应该撤销或者废止已经产生存续力的行政行为，不以当事人提出重开申请与满足特定条件为必要。狭义的行政程序重开则特指《德国联邦行政程序法》第51条规定的由相对人提出、需要满足特定条件的程序。[14]与狭义的程序重开的不同在于，广义的程序重开中行政机关并不存在依照相对人请求进行程序重开的义务，是否重开行政程序属于其裁量范围。

广义的程序重开与狭义的程序重开在制度意义上互不影响。倘若当事人所提出的异议请求不符合狭义程序重开程序启动要件，则行政机关不得以不符合狭义程序重开程序所需条件予以拒绝，而是应当将其纳入广义行政程序重开的考量范围，基于裁量权判断是否需要启动依职权撤销或者废止行政行为。如在王建设案中，王建设曾于2015年向兰考县政府提出注销国有土地使用证，而在此之前，他先撤回了自己向开封市祥符区人民法院提出的撤销该证的起诉。虽然未言明申请注销的行为为启动程序重开之意，但是不可否认王建设有试图撼动原行政行为效力之意，行政机关应当负有阐明何为程序重开以及应当具备相应条件的义务，并根据其是否有启动狭义行政程序重开的相应要件作出判断。若王建设的申请不符合狭义行政程序重开条件，则应当主动将其申请意思表示转换为启动广义行政程序重开的意思表示，就是否应当依职权撤销或废止颁发国有土地使用证的行政行为作出说明，而不能对其申请事项不予受理答复。(www.xing528.com)

本文以狭义行政程序重开为研究中心，下文所讨论的“行政程序重开”，皆是在狭义意义上而言。