乾隆朝后的陋规问题与《耗羡章程》

乾隆即位后，在陋规问题上继续采用“火耗归公”政策，并于乾隆五年（1740年）订立了《耗羡章程》。然则，随着时间推移，改革力度日渐减弱，各种陋规重新开始泛滥，且有愈演愈烈之象：“乾隆初……未几，遂有折扣之法，每石折耗数升，渐增至五折、六折，余米竟收到二斗五升，小民病之。”[42]而乾隆本人亦不愿革除某些他认为的“必要”陋规，例如书吏收取的陋规。有例为证，乾隆十年（1745年），陕西布政使慧中上书建议皇帝革除书吏陋规以纸笔饭食银代之：“至陕藩书役，向无工食，随事需索陋规，按照部科书办例，酌量给予纸笔饭食”，乾隆却认为：“此等弊，只可去其太甚者。书役之弊岂能尽革？”[43]由此可以看出乾隆对于陋规的态度是“去其太甚者”，合理限度内的陋规他是支持保留的。但问题仍然存在，乾隆并未对收取陋规的合理限度作出明确规定，这将必然导致陋规征收愈来愈重。加之乾隆本人晚年消极怠政，追求享乐，这直接导致乾隆朝后期贪官大行其道，朝野内阿谀奉承之风盛行，下级官员为了迎合上级，陋规征收更加泛滥，就如尹壮图所言：“无如近年以来，风气日趋浮华，人心习成狡诈，属员以夤缘为能，上司以逢迎为喜，踵事增华，夸多斗靡，百弊从生，科敛竟溢于陋规之外。”[44]

之后的嘉、道两朝，陋规存废问题未有定论，嘉庆与道光的态度亦有所不同，但总体倾向皆是逐渐宽缓。尹壮图曾于嘉庆四年（1799年）奏请皇帝选派廉洁重臣前往各省悉行裁革陋规，嘉庆却不赞同，他认为：“……（陋规）皆系积习相沿，由来已久，只可将来次第整顿，不能概行革除……”若强行革除只会“未受其益，先受其害，流弊有不可胜言者。”[45](www.xing528.com)

嘉庆去世后，道光即位。不同于其父的是，道光意欲改革陋规，原因很简单：养廉银已不能够负担州县开销，州县官们“一经履任，公事业集，难为无米之炊，势不得不取给陋规”，故打算“将所属陋规，逐一清查，应存者存，应革者革”，以达到“明定章程，立以限制，使无所借口乎”的效果。[46]英和站在道光这一边，上书奏请将“各省陋规酌定其数为公用，有于数外多取者重罚之”。[47]但是此主张遭到了多位大臣的坚决反对，包括礼部尚书汪廷珍、两江总督孙玉廷、广东巡抚康绍镛等在内的诸多大臣皆言不可骤裁陋规，担心一旦骤裁会增新弊，又滋长混乱，不利于社会稳定。其中最有说服力的理由便是适度的陋规已为当地百姓所接受，他们所不能接受的是州县官滥收陋规又不理民事不恤民情：“百姓之不相安者，非不相安于州县之取陋规，实不相安于州县之取陋规而不恤民情不理民事，更不相安于不恤民情不理民事之州县，而于陋规之外仍任意贪婪也”。[48]这一理由得到了诸多大臣的支持和赞同，即使在群臣反对的情况下，道光也只能妥协，陋规的合法地位因此得到确立，虽然日后争议之声不减，但陋规自此再未被裁减。