欧盟食品法规与标准-食品标准与法规

近年来，随着食品安全事件的不断出现，食品质量安全已成为全球性的焦点，各国都在下大力气加强食品安全监管工作。目前在欧美等发达国家和地区，食品质量安全控制体系也作为各国学习的榜样，不断发展成熟。欧盟的食品质量安全控制体系被认为是最完善的食品质量安全控制体系，具有很好的借鉴作用。这个体系逐步建立了一个以“食品安全白皮书”为核心的各种法律、法令、指令等并存的食品安全法规体系新框架，并设立了完善的管理机构；逐步趋向于统一管理、协调、高效运作的架构，强调从“农田到餐桌”的全过程食品安全监控，形成政府、企业、科研机构、消费者共同参与的监管模式，在管理手段上，逐步采用“风险分析”作为食品质量安全监管的基本模式。

在欧盟国家，食品安全的规定是以法律的形式体现。作为法律，这些规定必须得到所有相关人员和法人的遵守，若有违反将面临严厉的法律制裁。在食品安全方面，没有可以商量的余地。存在安全问题的产品不允许通过降价甚至赠送的方式售出或捐赠。

一、食品安全监管机构及职能

欧盟设立了完善的管理机构，提高管理的科学性、合理性、统一性和高效性。

欧盟食品安全管理机构由欧盟各国成员构成，包括代表共同体的欧盟委员会、代表成员国的理事会、代表欧盟公民的议会、负责财政审核的欧洲审计院、负责法律仲裁的欧洲法院。其中欧盟层面上的主要机构是欧盟委员会健康和消费者保护总署、欧盟食品与兽药办公室以及欧盟食品安全局（EFSA）。

欧盟委员会主要负责欧盟法律议案的提议、法律法规的执行、条约的保护及欧盟保护措施的管理。欧盟食品安全管理法规的决策是由欧盟委员会健康和消费者保护总署（DG-SANCO）提出提议，经成员国专家讨论，形成欧盟委员会最终提议，然后将提议提交给欧盟食品链和动物健康常设委员会（SCFCAH），或将提议直接提交给理事会，再由理事会和议会共同决策。

欧盟食品与兽药办公室主要的职责就是监督以及评估，负责监督和评估各个国家执行欧盟对于食品质量安全、兽药和植物健康等方面法律的情况，负责对欧盟食品安全局的监督和对其工作的评估。

欧盟食品安全局主要由管理董事会、咨询论坛、科学委员会和专门科学小组4个部分构成。（1）管理董事会主要负责制定年度预算和工作计划，并负责组织实施；任命执行主任和科学委员会及9个科学小组的成员；根据目标宗旨确定优先发展领域；符合法律要求，按时提出科学建议。（2）咨询论坛主要职责是对潜在风险进行信息交流；针对科学问题、优先领域和工作计划等提供咨询；开展风险评估及食品和饲料安全问题讨论；解决科学意见分歧。（3）科学委员会及其常设的各科学小组，负责为管理机构提供科学建议。（4）各科学小组具体职责：分别是负责食品添加剂、调味品、加工助剂以及与食品接触物质；负责用于动物饲料的添加剂、产品或者其他物质的科学小组；负责植物健康、植物保护产品及其残留的科学小组；负责转基因生物的科学小组；负责营养品、营养和过敏反应的科学小组；负责生物危险的科学小组；负责食品链中食品受污染的科学小组；负责动物健康和福利的科学小组。

二、欧盟食品安全管理的法律法规体系

1. 欧盟食品安全法律体系发展史

在2000年，欧盟公布了《欧盟食品安全白皮书》，并于2002年1月28日正式成立了“欧盟食品安全局”（EFSA），颁布了第178/2002号指令，规定了食品安全法规的基本原则和要求及与食品安全有关的事项和程序。

随后的几年内，欧盟不断改进立法和开展相关行动，自2000年以来，欧盟对食品安全条例进行了大量修订和更新。以食品卫生法规为例，欧盟出台了许多理事会指令，这些指令又经过了数次修订，修订的主要依据是从农场到餐桌的综合治理，良好的卫生操作规范（GHP）和HACCP原则等。

2004年4月发布2004/41 /EC指令宣布：自2006年1月1日起停止使用涉及水产品、肉类、肠衣、乳制品等食品的91/492 /EEC、91/493/EEC、91/494/EEC、91/495 /EEC等16个指令，并对部分已发布并执行的指令内容进行了修订。

同时发布了（EC）No 852/2004、853/2004、854/2004、882/2004规章，规定了欧盟对各成员国以及从第三国进口到欧盟的水产品、肉类、肠衣、乳制品以及部分植物食品的官方管理控制要求与加工企业的基本卫生要求。法规被大大简化，适用于所有食品，且不再把食品安全和贸易混为一谈，只关注食品安全问题。并要求实行食品链（从田间到餐桌）的综合管理，对生产者提出了更多的要求。法规具有责任可追溯性，问题食品将被召回。

2006年1月1日，欧盟实施新的《欧盟食品及饲料安全管理法规》。该项法规是欧盟委员会于2005年2月份提出并递交欧洲议会审议的，在3月份举行的欧洲议会全体会议上获得批准。这项新的法规具有两项功能，一是对内功能，所有成员国都必须遵守，如有不符合要求的产品出现在欧盟市场上，无论是哪个成员国生产的，一经发现立即取消其市场准入资格。二是对外功能，即欧盟以外的国家，其生产的食品要想进入欧盟市场都必须符合这项新的食品法标准，否则不准进入欧盟市场。与此之前的有关食品安全法规相比，欧盟该项食品安全法有几个值得关注的地方：一是大大简化了食品生产、流通及销售的监督检测程序；二是强化了食品安全的检查手段；三是大大提高了食品市场准入的标准；四是增加了已经准入欧盟市场的食品安全的问责制；五是更加注意食品生产过程的安全，不仅要求进入欧盟市场的食品本身符合新的食品安全标准，而且从食品生产的初始阶段就必须符合食品生产安全标准，特别是肉食品，不仅要求终端产品要符合标准，在整个生产过程中的每一个环节也要符合标准。

目前，欧盟已经建立了一个较完善的食品安全法规体系，涵盖了“从农田到餐桌”的整个食物链，形成了以“食品安全白皮书”为核心的各种法律、法令、指令等并存的食品安全法规体系新框架。由于在立法和执法方面欧盟和欧盟诸国政府之间的特殊关系，使得欧盟的食品安全法规标准体系错综复杂。到2006年为止，欧盟已经制定了13类173个有关食品安全的法规标准，其中包括31个法令，128个指令和14个决定，其法律法规的数量和内容在不断增加和完善中。在欧盟食品安全的法律框架下，各成员国如英国、德国、荷兰、丹麦等也形成了一套各自的法规框架，这些法规并不一定与欧盟的法规完全吻合，主要是针对成员国的实际情况制定的。

欧盟现有主要的农产品（食品）质量安全方面的法律有《通用食品法》《食品卫生法》《添加剂、调料、包装和放射性食物的法规》等，另外还有一些由欧洲议会、欧盟理事会、欧委会单独或共同批准，在《官方公报》公告的一系列EC、EEC指令，如关于动物饲料安全法律的、关于动物卫生法律的、关于化学品安全法律的、关于食品添加剂与调味品法律的、关于与食品接触的物料法律的、关于转基因食品与饲料法律的、关于辐照食物法律的等。

2. 欧盟主要的食品安全法律简介

（1）食品安全白皮书 欧盟食品安全白皮书长达52页，包括执行摘要和9章的内容，用116项条款对食品安全问题进行了详细阐述，制订了一套连贯和透明的法规，提高了欧盟食品安全科学咨询体系的能力。白皮书提出了一项根本改革，就是食品法以控制“从农田到餐桌”全过程为基础，包括普通动物饲养、动物健康与保健、污染物和农药残留、新型食品、添加剂、香精、包装、辐射、饲料生产、农场主和食品生产者的责任，以及各种农田控制措施等。在此体系框架中，法规制度清晰明了，易于理解，便于所有执行者实施。同时，它要求各成员国权威机构加强工作，以保证措施能可靠、合适地执行。

白皮书中的一个重要内容是建立欧洲食品安全局，主要负责食品风险评估和食品安全议题交流；设立食品安全程序，规定了一个综合的涵盖整个食品链的安全保护措施；并建立一个对所有饲料和食品在紧急情况下的综合快速预警机制。欧洲食品局由管理委员会、行政主任、咨询论坛、科学委员会和8个专门科学小组组成。另外，白皮书还介绍了食品安全法规、食品安全控制、消费者信息、国际范围等几个方面。白皮书中各项建议所提的标准较高，在各个层次上具有较高透明性，便于所有执行者实施，并向消费者提供对欧盟食品安全政策的最基本保证，是欧盟食品安全法律的核心。

（2）EC 178/2002号法令EC 178/2002号法令是2002年1月28日颁布的，主要拟订了食品法律的一般原则和要求、建立EFSA和拟订食品安全事务的程序，是欧盟的又一个重要法规。178/2002号法令包含5章65项条款。范围和定义部分主要阐述法令的目标和范围，界定食品、食品法律、食品商业、饲料、风险、风险分析等20多个概念。一般食品法律部分主要规定食品法律的一般原则、透明原则、食品贸易的一般原则、食品法律的一般要求等。EFSA部分详述EFSA的任务和使命、组织机构、操作规程；EFSA的独立性、透明性、保密性和交流性；EFSA财政条款；EF SA其他条款等方面。快速预警系统、危机管理和紧急事件部分主要阐述了快速预警系统的建立和实施、紧急事件处理方式和危机管理程序。程序和最终条款主要规定委员会的职责、调节程序及一些补充条款。

将其中规定的食品安全管理的几个关键问题简述如下：

①责任（第17条）：食品及饲料生产加工、分配各环节的经营者，在其运营控制范围内应保证他们的产品符合相应的食品法对其活动相关的要求并认证有关要求得到满足。各成员国应强化食品法，并监控认证食品与饲料经营者在生产、加工、销售各环节都执行了有关要求。为此目的，应维持一个正式的控制系统以及其他活动以适应形势，包括对食品与饲料安全及危害大众交流，食品与饲料安全监督及涵盖生产加工与分销各环节的监控活动。还应指定对违反食品饲料法的惩罚措施。惩罚措施应有效执行，与之相称并有劝阻力。

第17条提出了食品经营者的强制性义务，他们必须积极参与食品法律的实施，验证是否达到了法律要求。这项基本要求与其他法律所规定的强制性要求（即在食品卫生领域内执行HACCP法规）密切相关。

另外，它还意味着生产者对其控制的行为所负的责任与传统责任是一致的，任何人应当对其控制的事物和行为负责。它将食品法规领域中采用的委员会法定制度的要求统一起来（不仅是食品安全立法，还有其他食品法律），也不允许各成员国维持或采用各自国家相关的法规，避免免除食品经营者的义务。(www.xing528.com)

但是食品经营者的责任实际上应当是由违反特定的食品法规要求（以及各成员国国家法规中的民事责任或刑事责任方面的规定）所导致的结果，根据国家法规以及针对违法行为的相关规定提起责任诉讼，而不是根据第17条的内容。

②可追溯性（第18条）：食品、饲料、食用动物及其他打算或预计要混合到食品或饲料的成分应建立良好的追溯性。食品、饲料经营者应能识别向其供应食品、饲料、食品加工的动物，以及要向食品或饲料中混合或预计要混合物质的人士。为此，这些经营者应有恰当的系统和程序使信息能够在主管机构提出要求时提供。食品及饲料经营者应有恰当的系统和程序来识别其他向其供应产品的经营者。这一信息能够在主管机构提出要求时提供。正在或拟在共同体市场销售的食品和饲料，应适当地标识或能够很容易通过符合更多特定规定的相关要求的相关文件和信息来识别其可追溯性。

在特定部门实施本要求的有关规定可根据第58（2）条的程序来采用。

第18条要求能够分辨其所提供的商品从哪里来，卖到哪里去；有适当的体系和程序，能够在主管机构要求时提供这一信息。本要求所基于的“追溯至前一步和后一步”的方法，意指食品经营者：须有适当的体系使其能够辨别其产品的直接供应商和直接消费者；须建立“产品供应商”链（产品来源于哪个供应商）；须建立“产品消费者”链（产品卖给了哪个消费者）。不过，当食品经营者就是最终的消费者时，食品经营者就不必辨别直接消费者。食品、饲料、食用动物及其他打算或预计要混合到食品或饲料的成分应建立良好的追溯性。

③由食品经营者实行的收回、召回和通告（第19条）：如果经营者对其进口、生产、加工制造或营销的食品感到或有理由认为不符合食品安全要求时，应立即着手从市场收回有问题的产品，而该产品已不再被原经营者直接控制，并通知其主管机构。在食品有可能已经到达消费者手中的地方，经营者应有效准确地通知消费者收回的原因，若有必要，当其他措施已不能达到高标准的健康保护时，应从消费者手中召回有关产品。

从事零售、营销活动的经营者，由于对包装、标识、食品成分安全性无影响，应在其相应行为范围内从市场上收回不符合食品安全要求的产品，并应通过提供食品追溯有关的信息，配合生产者、加工者、制造者和主管机构所采取的措施而为食品安全作贡献。如果认为或有理由相信投入市场的某食品对人类健康有害，食品经营者应立即通知主管机构。经营者应通知主管机构采取措施预防对最终消费者造成的危害，并不应阻挠或妨碍他人根据国家法律和合法行动与主管机构一起采取的防止、减轻或消除食品所引起的危害的合作。食品经营者应配合主管机构为避免或减轻所提供或已经提供的食品而造成的危害所采取的措施。

自2005年1月起，食品经营者必须收回不符合安全、卫生要求的上市产品，并及时通报主管机构。如产品已销售至消费者手中，经营者应告知消费者，必要时从消费者手中召回。为确保召回已上市的不安全食品，食品链中的各企业应相互协作。当食品企业经营者推测或认为某上市食品可能对健康造成危害时，经营者应及时通报主管机构。在采取措施避免或降低不安全食品风险时，食品企业经营者必须配合主管机构。

④由饲料经营者实行的收回、召回和通告（第20条）：如果经营者对其进口、生产、加工制造或营销的饲料感到或有理由认为不符合饲料安全要求时，应立即着手从市场收回有问题的产品，并通知其主管机构。在这些情况下生产批或销售批不能满足饲料安全要求，该饲料应被销毁，除非主管当局认为符合其他方面的要求。经营者应有效准确地通知消费者收回的原因，若有必要，当其他措施已不能达到高标准的健康保护时，应从消费者手中召回有关产品。

从事零售、营销活动的经营者，由于对包装、标识、饲料成分安全性的影响，应在其相应行为范围内从市场上收回不符合饲料安全要求的产品，并应通过提供饲料追溯有关的信息，配合生产者、加工者、制造者和主管机构所采取的措施而为饲料安全作贡献。如果认为或有理由相信投入市场的某饲料不能够满足饲料安全要求，饲料经营者应立即通知主管机构。经营者应通知主管机构采取措施防止由于使用该饲料而引起的危害，并且不应阻挠或妨碍他人根据国家法律和合法行动与主管机构一起采取的防止、减轻或消除饲料所引起的危害的合作。

第20条与第19条内容非常相似，所不同的是，除非主管当局同意，被认为不符合饲料安全要求的饲料或饲料批应进行销毁。对于饲料，有关回收的信息与饲料的使用者（农民）有关，而不是消费者。

⑤食品和饲料的进口（第11条）：输入并投放到共同体市场的食品和饲料应符合食品法相关要求或者经共同体认可的至少与其等同的条件，或对于共同体和出口国之间存在特殊协议的，要有至少与所包含这些要求等同的条件。

⑥食品和饲料的出口（第12条）：从共同体出口或再出口投放第三国市场的食品和饲料应符合相应的食品法要求，除非进口国当局的要求或其建立的法律、法规、标准、法典、政令等另有规定。

除非食品对健康有害或饲料不安全，其他情形只有获得目的地国家主管当局的专门认可，充分告知有关食品或饲料不能在共同体市场销售的原因后，才能从共同体出口或再出门。

在适用于共同体或其成员国与第三国之间达成的双边协议的情况时，从共同体或该成员国出口到该第三国的食品与饲料应符合上述条款规定。

（3）通用食品法 通用食品法涵盖食品生产链的所有阶段。

①通用原则：实施食品法的目的是，保护人类的生命健康、保护消费者的利益，对保护动物卫生和福利、植物卫生及环境应有的尊重；欧盟范围内人类食品和动物饲料的自由流通；重视已有或计划中的国际标准。

食品法主要基于依据可获得科学证据的风险分析，在预先防范原则（precautionary principle）下，当评估存在可能的健康危害和有关科学证据不充分的情况下，成员国及委员会可以采用适当的临时风险管理措施。在准备、评价及修改食品法的过程中有直接或通过代表机构透明征询公众意见的要求。一旦一种食品或饲料产品被认为有风险，当局必须把对人类或动物健康的风险特征告知公众。

②在食品贸易中应遵守的一般义务：进口并投放到市场或出口到第三国的食品及饲料必须遵守欧盟食品法的相关要求。欧盟及其成员国必须为食品、饲料以及动物卫生和植物保护国际技术标准的发展作出贡献。

③食品法的一般要求：不安全的食品即对健康有害和/或不适于消费的食品不得投放到市场；确定食品是否安全，要考虑其食用的正常状态、给消费者提供的信息、对健康有可能产生的急性或慢性效果，适当的地方还应考虑特殊类型的消费者的特殊健康敏感性；一旦不安全的食品形成一个生产批次、贸易批次或整个货物的一部分，就可以推测认定整个货物是不安全的。

饲料如果是不安全的不得投放到任何用于食用的动物；饲料如果对人或动物健康有不利作用，那么就被认为是不安全的；一旦一个生产批次、贸易批次或整批货物中的任何一部分不符合要求，那么就可以认定整批货物不安全。

在食品生产链的所有阶段，业主必须确保食品或饲料符合食品法的要求，确保这些要求得到不折不扣地执行；成员国执行该法，确保业主遵守该法，并对违反行为制定适合的管理及处罚措施。

在生产、加工和销售等所有阶段必须建立食品、饲料、食用动物及所有组成食品物质的追溯体系，为此，要求业主应用合适的体系和程序。

如果业主认为进口、生产、加工或销售的食品或饲料产品对人或动物的健康有害，那么必须迅速采取措施从市场收回并随即通知主管当局。在产品已到消费者手中的情况下，业主必须通知消费者并召回其已提供的产品。