WTO协定与食品标准法规

当今国际贸易中，因受到WTO的各项协议的制约，关税壁垒已大大淡化，而对进口商品制定严格的、甚至苛刻的技术标准、安全卫生标准、检验包装、标签等技术性壁垒已构成当今的主要贸易壁垒，因其特有的灵活多变性、隐蔽性和多样性，对发展中国家食品对外贸易尤为不利。为促进国际经贸，特别是食品国际经贸和构建公平、平等的食品贸易体系，充分理解WTO关于食品的协定及其采用的食品安全标准具有重要意义。

由WTO的前身“关税与贸易总协定”（GATT）于1986—1994年举行的乌拉圭多边贸易谈判，讨论了包括食品贸易在内的产品贸易问题，并最终形成了与食品密切相关的两个正式协定，即《技术性贸易壁垒协定》（WTO/TBT协定）和《实施卫生与动植物检疫措施协定》（WTO/SPS协定）。该两项协定都明确规定CAC食品法典在食品贸易中具有准绳作用。

国际食品法典委员会（CAC），由联合国粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）于40多年前创建，是世界上第一个政府间协调国际食品标准法规的国际组织，是目前制定国际食品标准最重要的国际性组织，其发布的CAC/RCP 1—1969，Rev. 4（2003）《推荐的国际操作规范食品卫生总则》（以下简称CAC《食品卫生总则》）虽然是推荐性的，但自从WTO/SPS协定强调采用3大国际组织CAC、世界动物卫生组织（OIE）、国际植物保护公约（IPPC）的标准后，CAC标准在国际食品贸易中日益显示出重要的作用。

一、WTO/TBT协定与WTO/SPS协定简介

1. WTO/TBT协定

WTO/TBT是WTO下设的货物贸易理事会管辖的若干个协议之一，其前身是《关税与贸易总协定贸易技术壁垒协定》（GATT/TBT）。在WTO的众多协议中WTO/TBT是一个帮助各成员减少和消除贸易技术壁垒的重要协调文件，是唯一一项专门协调各成员在制定、发布和实施技术法规、标准和合格评定程序等方面行为的国际准则。目前，各国政府及地方机构制定的技术法规、标准及合格评定程序对国际贸易的影响越来越广，所产生的障碍越来越大。据统计，有80%的贸易壁垒来自于技术法规、标准及相关的合格评定程序。许多国家借此抬高国外产品进入本国市场的门槛。因此，在这一领域起协调和争端解决作用的W TO/TBT协定也显得越来越重要。

WTO/TBT协议的基本原则，大致可归纳如下：

（1）无论技术法规、标准，还是合格评定程序的制定，都应以国际标准化机构制定的相应国际标准、导则或建议为基础；它们的制定、采纳和实施均不应给国际贸易造成不必要的障碍。

（2）在涉及国家安全、防止欺诈行为、保护人类健康和安全、保护动植物生命和健康以及保护环境等情况下，允许各成员方实施与上述国际标准、导则或建议不尽一致的技术法规、标准和合格评定程序，但必须提前一个适当的时期，按一般情况及紧急情况下的两种通报程序，予以事先通报；应允许其他成员方对此提出书面意见，并考虑这些书面意见。

（3）实现各国认证制度相互认可的前提，应以国际标准化机构颁布的有关导则或建议作为其制定合格评定程序的基础。此外还应就确认各出口成员方有关合格评定机构是否具有充分持久的技术管辖权，以便确信其合格评定结构是否持续可靠，以及接纳出口成员方指定机构所作合格评定结果的限度进行事先磋商。

（4）在市场准入方面，WTO/TBT协定要求实施最惠国待遇和国民待遇原则。

（5）就贸易争端进行磋商和仲裁方面，TBT协定要求遵照执行此次乌拉圭回合达成的统一规则和程序——“关于争端处理规则和程序的谅解协议”。

（6）为了回答其他成员方的合理询问和提供有关文件资料，TBT协定要求每一成员方确保设立一个查询处。

WTO/TBT协议全文覆盖六大部分、十五个条款、三个附件和八个术语。突出论述了实现技术协调的两项基本措施：采用国际标准或实施通报制度。此外，在执行WTO原则、特别条款、成员间技术援助、对发展中国家的特殊待遇和争端解决等方面都作了详细规定。WTO/TBT协议体现了大家必须共同遵循的国际贸易准则，体现了WTO各成员权利与义务的平衡。

2. WTO/SPS协定

卫生与动植物检疫措施（Sanitary and Phytosanitary Measures，简称SPS）是指为了防止人类或动植物传染病的传染各国所采取的检疫管理措施。乌拉圭回合所达成的WTO/SPS协定所指的卫生与动植物检疫措施所涵盖的范围十分广泛，涉及所有可能直接或间接影响国际贸易的卫生与动植物检疫措施。这些措施包括所有的相关法律、法令、法规、要求和程序，其中特别包括：最终产品标准；工序和生产方法；检验、检查、认证和批准程序；检疫处理，包括与动物或植物运输有关的或与在运输过程中为维持动植物生存所需物质有关的要求；有关统计方法、抽样程序和风险评估方法的规定；以及与粮食安全直接有关的包装和标签要求。需要强调的是，对于不属于SPS协定范围的措施，以不得影响各成员在《技术性贸易壁垒协定》项下的权利为原则。

SPS允许各成员方实施各种卫生与动植物检疫措施，但是为了尽量避免其产生的负面影响，又对各成员方实施这些措施规定了一系列限制条件，这些适用限制规则主要包括：

（1）限度要求 SPS协议第2条第2款前半句规定，各成员应保证任何卫生与动植物检疫措施仅在为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的限度内实施。对于如何满足“必需的限度”的条件，SPS协议从两个方面进行了要求：第一，各成员应保证其卫生与动植物检疫措施的制定以对人类、动物或植物的生命或健康所进行的、适合有关情况的风险评估为基础，同时考虑有关国际组织制定的风险评估技术。第二，各成员应避免武断或不公正地确定适当的卫生与动植物检疫保护水平。

（2）科学要求 SPS协议第2条第2款后半句规定，各成员实施卫生与动植物检疫措施，应根据科学原理，如无充分的科学证据则不再维持。鼓励以国际标准、准则或建议为依据，措施要建立在客观、准确的科学数据分析和评估的基础上，没有科学依据的措施不能实施。SPS协议鼓励政府制定与有关国际组织或区域组织的标准、准则、建议相一致的措施，也可以实施与之不同的措施，但要提供科学的论证、试验或测试方法。

（3）非歧视要求 SPS协议第2条第3款规定，各成员应保证其卫生与动植物检疫措施不在情形相同或相似的成员之间，包括在成员自己领土和其他成员的领土之间构成任意和不合理的歧视。

（4）透明度要求 SPS协议第7条规定，各成员应依照附件B的规定通知其卫生与动植物检疫措施的变更，并提供有关其卫生与动植物检疫措施的信息。在附件B《卫生和植物卫生措施的透明度》中又对通报的时间、提供通报的咨询点、通报程序、通报的具体内容，甚至文本的语言文字都作了相应的规定。

（5）国际协调要求 为了尽可能协调实施卫生与动植物检疫措施，成员方应将其动植物卫生标准建立在健全的现行国际标准、指南或建议上，但可以存在例外，即成员方可以在科学依据的基础上制定较高的保护水平。

二、CAC食品标准体系简介

由CAC组织制定的食品标准、准则和建议称为国际食品法典（Codex），或称为CAC食品标准。全部CAC食品标准构成CAC食品标准体系，又称CAC农产品加工标准体系。CAC食品标准体系的结构模式采用横向的通用原则标准和纵向的特定商品标准相结合的网格状结构。横向通用原则标准简称通用标准，纵向特定商品标准简称专用标准。按照标准的具体内容可将CAC的标准分为商品标准、技术规范、限量标准、分析与取样方法标准、一般准则及指南五大类。(www.xing528.com)

（1）CAC的商品标准覆盖国际食品贸易中重要的大宗商品，并与国际上食品贸易紧密结合，是CAC标准体系中的主要内容之一，约占CAC标准总数的67%，对于已经给出最大农药残留限量和兽药残留限量的商品，在该种食品的商品标准中只对该指标进行引用，不再出现该限量指标的具体限量。

（2）国际食品法典中包括越来越多的为保障食品良好的品质、安全及卫生而建立良好的操作规范、良好的实验室规范和卫生操作指南等。这是一种全方位立体式控制整个食品质量的概念。其已经制定的卫生或技术规范涉及面广，重点突出，未来计划制定延伸至耕作、饲养、收获等加工前的良好农业操作规范内容，更强调和推荐HACCP与GMP的联合使用。

（3）CAC制定的9项（农药、兽药、添加剂、有害元素等）限量标准，包括了食品中农药残留最大限量标准、兽药残留最大限量标准、有害元素和生物毒素的限量标准等。CAC/MRL给出了197种农药在289种食品中的2374个农药最大残留限量值；CAC/MRL 2给出了15种肉类及其制品中54种兽药共289项兽药最大残留限量值；CAC/MRL 3给出了148个农药残留限量值；Codex Stan-192规定了可用于食品和食品加工中的1005种食品添加剂，该标准具体内容包括：添加剂种类、添加剂的使用要求、不允许使用食品添加剂的食品及允许使用的最大剂量。另外还制定了有毒有害物质和污染物的限量标准5项：CAC/GL6、CAC/GL7、CAC/GL5、CAC/GL39、Codex Stan-230。

（4）分析与采样方法标准一般由各商品委员会提出申请，并负责制定标准的全过程，同时负责向分析与采样方法法典委员会就有关问题进行报告和讨论，分析与采样方法法典委员会负责协调工作。CAC已经开展的领域有：黄曲霉素/花生、玉米抽样计划草案；水产品中农药残留分析和取样方法；鱼和水产品分析方法（含取样）；特殊膳食与营养食品分析方法；污染物一般分析方法。

（5）法典涉及的各种咨询、管理和程序等一般准则和指南共38项。这类标准涵盖了食品卫生、食品标签及包装、食品添加剂、农药和兽药残留标准、污染物、取样和分析方法、食品进出口检验和认证体系、特殊膳食和营养食品、食品加工、贮藏规范多个方面。

总之，CAC食品标准涵盖面广，覆盖了国际食品贸易中重要的大宗商品，并且对商品的细分程度完整，与国际贸易紧密结合，其制定重点突出，首先考虑的是消费者的利益，尤其是食品添加剂限量、污染物和农药残留限量的种类多，以及与各种食品组合数量大，限量值规定严格。其标准制定程序更具科学性，包括发起阶段，草案建议稿的起草，草案建议稿征求意见，草案建议稿的修改，草案建议稿被采纳为标准草案，标准草案送交讨论，标准草案的修改以及大会通过在内的8个阶段，制定周期短，采用了风险评估等先进技术，因此具有先进性。

三、我国食品安全体系受到的影响及对策

WTO/SPS和WTO/TBT协定主要目的都是避免和消除贸易技术壁垒，促进贸易自由化。但是侧重点有所不同：前者强调的是各成员方应在不损害人类、植物与动物健康的前提下进行贸易，同时要防止和减少各成员方以保护人类、植物与动物健康作为技术性贸易壁垒影响贸易。而TBT协定则是广泛意义上的技术法规、标准和合格评定程序，应按照一定规则制定、采用和实施，避免不必要的贸易壁垒。从食品安全角度出发，前者影响更大，其有关原则对我国食品安全法规标准建设有深远影响。

我国现行食品安全标准体系存在较多缺陷：

（1）数量少、覆盖面窄 现行的农产品、食品的国家标准、行业标准仅1900多项，且大多属于农产品成分、外观、物理性状、标识等，缺少对污染物（农药、兽药残留、重金属、致病菌等）及其风险分析和评估的标准。例如我国目前只制定了79种农药在32种农产品中的197项农药残留限量标准。CAC的标准有3100项。我国标准覆盖面窄，如CAC规定了蔬菜农药残留量值有727个，涉及农药种类110种，我国蔬菜农药残留限量值仅43个。畜禽产品中农药残留限量标准CAC有88种，我国仅21种。

（2）标准制定修订速度慢 我国现行的标准大多数建立在20世纪90年代，国家标准中尤为明显。农业标准标龄过长，10年以上标龄的国家标准占37.7%，5～10年标龄的国家标准占33.4%，按照5年为一复审期，则有70%以上已过期。另外，大量农业行业标准急待升级为国家标准。

（3）标准技术水平低 我国不少标准远低于国际标准，且分析方法标准水平较落后，大多采用常规的滴定法、比色法或色谱法，而质谱、气/质联用技术以及酶联免疫、生物芯片等新技术尚未广泛采用。前处理技术也很陈旧，费工、费时，且难满足微量、痕量甚至超痕量级分析。

（4）标准不配套 表现在农药和兽药残留最大允许限量标准与相应的分析方法标准不配套。例如我国兽药残留检测项目从2002年12月增加到96种，但其中只有35种有检测方法标准。对不准检出和禁止使用的37种兽药中只有5种有检测方法标准；水产品和蜂产品中氯霉素的限量标准的制定滞后于国际，而检测分析方法标准又滞后于限量标准的制定，“有标准而没方法”，和“无标准也无方法”。

（5）标准的制定没有以风险评估为基础 风险性评估是WTO和CAC制定农产品、食品安全法规和标准的必要手段和依据。在CAC法典中详细定义风险分析包括三个部分和风险评估应有4个步骤：即有害物的确定、有害物定性、风险影响评估（内含剂量反应评估等），以及风险定性。这些已成为国际上公认的科学要求，我国起步晚，包括毒理学研究等风险评估技术与国际上的差距较大。

我国自加入WTO后，由于我国食品安全体系的缺陷及与CAC法典不接轨，给对外贸易造成了巨大的损失，例如我国的菠菜出口日本受阻事件，氯霉素引起的水产品和畜禽产品出口严重受阻之害及茶叶出口多次受欧盟设置技术壁垒的阻碍等，因此，加强我国食品安全法规建设是迫在眉睫的任务。为了消除我国食品安全与CAC法典差距造成的不利影响，有必要借鉴CAC食品标准体系，逐步完善我国食品安全标准体系。具体可以从以下几个方面入手：

（1）突出控制食品安全的目标 要在对现有食品标准体系进行深入分析的基础上，强化食品安全控制作用的实现，在今后制定或修改标准时要考虑其控制食品安全的效果如何，在构建食品安全标准体系时要突出对各种影响食品安全的环节和因素，分别制定安全控制标准。

（2）设计完善的食品安全标准体系结构 针对加入WTO后我国标准需与国际标准接轨的新形势，借鉴CAC食品标准体系的纵向横向交错的网格状结构，设计科学合理的食品安全标准体系结构。

（3）对现行食品安全标准体系进行优化清理 我国现行有四级标准：国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。因为标准制定者的不同，标准常产生交叉重叠、甚至混乱，所以建议对现行食品安全标准体系结构进行优化。首先将食品安全行业标准上升为食品安全国家标准，其次取消食品安全地方标准，这样食品安全标准体系优化为国家标准和企业标准二级。在食品安全标准体系结构优化的基础上，将与国际不接轨、不利于保障人民身体健康和促进食品国际经贸的食品安全标准进行清理，视情况进行修改或予以废止。特殊情况下，为满足出口的需要，设立新的出口产品标准。

（4）完善制定食品标准的程序 完善制定食品标准的程序主要应考虑以下3个方面：

①确定合适的食品标准制定者。应借鉴CAC的做法设置专门统一的食品国家标准的制定机构，可以称为中国食品法典委员会。同时，将部分标准交由食品行业协会制定，可以解决制定标准的资金、人力等问题，并使食品标准更贴近实际生产而容易实施。

②完善食品标准制定的时间及修订的周期。我国现行标准制度虽然规定了标准复审周期最长不得超过5年，但是事实上大部分食品安全标准的复审周期远远超出了该限定周期。而且对于食品安全标准而言，5年的复审周期太长。应当借鉴CAC食品标准修订的做法，适当考虑我国实际情况，对于食品安全标准应严格控制在每3年内进行一次修订。

③完善食品标准制定的步骤。应当改革现行标准制定、修正所沿用的计划管理程序，改革现行的标准审定程序和方式，借鉴CAC的程序和方式，并增加网上公示和举行听证会，广开言路，以保证标准的科学性、先进性、适用性。此外，可以考虑规定类似CAC标准制定程序中的退回程序，建立食品国家标准起草的反馈机制。

（5）逐步制定与CAC接轨的食品安全标准 借鉴CAC食品标准，根据我国现有国情和膳食结构，确定食品安全标准制定的短期计划和中远期规划。目前仍然空白或与CAC有差距的标准要抓紧修改和制定，逐步实现与CAC接轨。但也未必要完全接轨，尤其是不能一味追求短期接轨。例如，由于中国人喜食茶叶、绿豆、油条等，外国人喜食巧克力、可可脂、蛋黄酱等，有的污染限量标准我国与CAC一样，有的比CAC松，也有的比CAC严。这些就不需要完全与CAC接轨。在与CAC接轨过程中，还要时刻关注CAC食品标准制定的发展趋势，注重保持我国食品安全标准与CAC食品标准的同步性。