食品安全法修订解读：最新食品标准与法规

一、对新食品安全法修订的总体解读

中国共产党十八届五中全会在公报中提出“推进健康中国建设，实施食品安全战略”。本着科学立法、民主立法、公开立法的原则，秉持坚持问题导向、坚持全球视野的思路，坚定追求理念现代、追求价值和谐、突出监管制度创新的理念对食品安全法进行全面修订。

为了加强食品安全管理工作，新的《食品安全法》（以下简称“新法”）在制定和实施的过程中通过多种方式进行了相应的优化调整，采用分级管理负责的方式，又提出了一些更加具体、更加明确的要求，总体来说新法是对原有法律的补充与完善，在应用中具有很强的针对性。相较于老法，新法加重了食品安全违法犯罪行为的刑事、行政、民事法律责任，加大了惩罚力度。全国人大常委会法制工作委员会行政法室副主任黄薇表示，此次修法意在以重典治乱，更好地威慑、打击违法行为。

新法强化食品安全的保障能力，要求政府进一步提升食品安全的保障能力，特别是要针对一些地方不重视食品安全工作，使得食品安全监管能力不足。比如，食品安全需要人，需要执法队伍，需要检验检测的设备，需要资金的保障，这些都是地方政府应该提供的，所以新法提出，县级以上人民政府要将食品安全工作纳入国民经济和社会发展规划中，要将食品安全工作的经费列入本级政府的财政预算，加强食品安全监督管理能力的建设，做到这一点就能为执法部门提升食品安全监管的能力提供执法的保障。

新法实行食品安全管理的责任制，要求上级人民政府要对下级人民政府和本级的食品安全监管部门做出专门的评议和考核，检视下级政府是否做好了食品安全监管工作，本级的监管部门是否履行了食品安全法的义务。强化对小作坊、食品摊贩等的监管，新法要求地方应该制定食品生产加工小作坊和食品摊贩具体的管理办法。按照新出台的《立法法》的规定，明确要求国家机关对专门事项做出配套具体规定的，有关国家机关应在法律实施一年内做出规定。修订后的《食品安全法》是2015年10月1日实施，在2016年10月1日之前，各个省、自治区、直辖市都要制定对小加工作坊和小摊贩具体的管理办法，可以由全国人大、国务院制定相应的地方性法规，也可由地方政府制定政府规章，建立一套立体、全方位的食品安全体系。

修订后的《食品安全法》强化了地方政府食品安全的责任追究，要求对不依法报告、处置食品安全事故或者对本行政区域内涉及多环节区域性食品安全问题未及时组织进行整治，未建立食品安全全程监管工作机制和信息共享机制等情形，新法都有规定，都设定了相应的行政处分条款。建立最严格的全过程的监管制度，对食品生产、流通、餐饮服务和食用农产品销售等各个环节，食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品的监管、网络食品交易等新兴的业态，还有在生产经营过程中的一些过程控制的管理制度，都进行了细化和完善，进一步强调了食品生产经营者的主体责任和监管部门的监管责任。

新法明确了不得以分装方式生产婴幼儿配方乳粉，主要是考虑仅采用分装方式生产婴幼儿配方乳粉存在着很大的安全隐患，最主要的问题是这种分装容易引起二次污染，特别是还容易让一些不法分子在二次分装过程中，造成非法添加、以次充好。通过禁止婴幼儿配方乳粉分装的这种行为，我们还要鼓励国内的生产企业集中力量提升研发能力和生产的技术水平，进一步保障婴幼儿配方乳粉的质量安全。同时对待这个规定，我们将结合《食品安全法》的贯彻实施，进一步研究完善婴幼儿配方乳粉的相关监管制度。

二、对新食品安全法的条文解读

1. 食品生产经营者社会责任规定

《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》在全面建成法治政府的具体措施中指出，适合由社会组织提供的公共服务和解决事项，交由社会承担责任。食品作为一种特殊产品，直接关系到公众的身体健康和生命安全，从某种意义上讲，食品企业是最需要讲道德良心，最需要法律规范和社会监督的。对于食品企业应当承担的社会责任而言，保证食品安全当仁不让成为企业社会责任的最重要的内容体现，也成为公众衡量食品企业是否负责任的第一标准。食品企业保证食品安全的社会责任至少包括以下内容：提供安全食品的责任；如实提供食品安全信息的责任；遵循良好的操作规范，依法进行生产经营活动的责任。

食品的质量安全问题不仅仅威胁公众身体健康和生命安全，同时也从多方面影响到经济发展与社会稳定。目前，公众对食品企业的期望日益增强，期望食品企业尽快主动地承担起保证食品安全的社会责任。很多食品企业已经意识到承担社会责任、保证食品安全的重要性和积极意义。产品的优质和安全是一个企业发展的根本条件和前提。积极履行保证食品安全的社会责任，对于食品企业的健康稳定发展能够带来积极的作用。可以提升企业品牌形象，增强企业核心竞争力，赢得市场和人心，提升企业经济效益，可以加速实现社会的可持续发展和人民生活水平的提高。

新法对于食品生产经营者是食品安全的第一责任人的规定，可以从正反两方面理解。从正面来说，食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动。食品企业追求利润无可厚非，但前提是一定要承担起保证食品安全的社会责任。食品企业应该努力提供安全、丰富、优质的产品，以保障消费者的身心健康，满足广大消费者的需求，增进社会的福利，这样才称得上是对社会和公众负责。在保证食品安全的前提下进行生产经营活动的过程中，还要尊重消费者权利、维护消费者利益，接受广泛的社会监督，即新闻媒体等的舆论监督和其他组织、个人的监督等。从反面来说，如果食品生产经营者出现违法行为，违反了保证食品安全的社会责任，危害到公众的身体健康和生命安全，就理应受到法律制裁，并对受害者承担起损害赔偿等相应的法律责任。

关于责任主体，范围比以往扩大了3倍，从过去的10条增加到30条，从生产经营者到政府部门，到其他社会组织，以及网络交易平台等，全部纳入惩处体系；在追责力度和追责方法上，不仅大幅提升了处罚力度，追责方式也从传统的罚款，延伸为配套的架构设置，有财产罚、人身罚和资格罚，如“因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营的管理工作”。

风险社会与复杂社会的来临，也使得现代社会越来越成为一种多元社会或必须追求多中心的治理才能有效协调不同部分的组织体。从这个观点出发，中国的食品安全治理必须建立“企业第一责任人”的根本规则，政府与社会不但要建立起合作规制，而且各种社会主体，尤其是企业必须建立起自我规制体系，这既是缓解政府治理能力不足的关键，也是食品安全的治本之策。

例如，新法规定，企业建立从原料验收、生产加工、出产储存保管的食品安全保障体系及全过程的质量控制体系。同时鼓励食品生产经营企业采用信息化手段建立食品追溯体系，保证从农田到餐桌的质量控制。建立生产企业的全过程记录，食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验与出产检验记录制度。

又如，法律还设计了食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，食品生产者应当对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施，防止其再次流入市场。这里的进步在于将结果责任修改为危险责任，进一步加大了企业的自我规制力度。

综上，正因为中国当代处在风险社会、复杂社会、开放社会与多元社会，所以食品安全治理必须建立起以强化严厉追责为后盾的底线安全、以设计全程监管为目标的枢纽安全、以提供社会共治为动力的共建安全和以落实企业第一责任为关键的内生安全。这就是贯穿于食品安全国家治理内在逻辑的整体安全观，它也是我们理解新法律的关键。

2. 食品安全监管体制规定

食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会稳定，关系到政府和国家的形象。食品安全监管体制是指国家对食品安全实施监督管理采取的组织形式和基本制度。它是国家有关食品安全的法律、法规和方针、政策得以有效贯彻落实的组织保障和制度保障。为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，新法第五条，分三款对于我国的食品安全监督管理体制做出了规定，将监管主体由“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门”修订为“国务院食品药品监督管理部门”，国务院卫生行政部门不再承担“食品安全综合协调职责、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故”的职责，会同食品药品监督管理部门“制定并公布食品安全国家标准”，增加“国务院其他有关部门依照新法和国务院规定的职责”。(www.xing528.com)

在常委会审议食品安全法的过程中，很多意见认为应在现有分段监管体制的基础上，由国务院设立食品安全委员会，以加强对各有关监管部门的协调、指导。国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农药、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。依据新法及标准化法的规定，国务院卫生行政部门负责制定、公布关于食品、食品添加剂等的食品安全国家标准，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。国务院卫生行政部门负责组织成立食品安全国家标准审评委员会，制定并发布食品安全国家标准。国务院卫生行政部门还应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。依照新法规定，需要由国务院卫生行政部门统一公布的“食品安全信息”一般情况下包括国家食品安全总体情况、食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息，以及其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。国务院卫生行政部门除公布依法应当统一公布的食品安全信息之外，还要协调好各食品安全监督管理部门的日常监督管理信息公布工作。

例如，在监督职责分工方面，按照国务院关于食品药品与农业部门的监管职责分工，新法对农产品质量安全管理的法条做了增加，主要有五个方面：第一，第二条在原有基础上，调整为，供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定；第二，新法第十一条新增了“国家对农药的使用实行严格的管理制度，加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药，推动替代产品的研发和应用，鼓励使用高效低毒低残留农药”的规定；第三，新法新增了第二十条的内容，“省级以上人民政府卫生行政、农业行政部门应当及时相互通报食品、食用农产品安全风险监测信息。国务院卫生行政、农业行政部门应当及时相互通报食品、食用农产品安全风险评估结果等信息”；第四，新法第二十七条进一步明确了农业部在制定农产品食品农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程及畜禽屠宰检验规程方面的责任；第五，新法参照《农产品质量安全法》对农产品进入市场后实施监管，明确了食用农产品进货查验记录制度、配合有关部门进行抽样检查的义务和转基因食品需设有显著标示等责任和义务。

3. 县级以上地方人民政府的食品安全监管职责规定

我国大部分省、市、县级政府都设有与卫生、农业、质检等对应的食品安全管理机构。一般情况下，这些食品安全管理机构接受中央机构的管理和技术指导，但是应当直接对本级政府负责，其组织和任命由本级政府决定。而且，地方政府有权制定自己的规章和标准，地方政府的食品安全管理机构都是地方财政自给，很可能更为关注本地区利益。因此，必须意识到地方政府在食品安全管理中的地位和重要性，充分发挥地方食品安全管理体系的作用，逐步理顺中央和地方的关系，确立由县级以上各级地方人民政府对所辖行政区域的食品安全管理工作负总责的工作机制。

由于食品安全问题的重要性日益凸显，食品安全监督管理工作在时间、空间上都是一项庞大的系统工程，必须在政府统一领导、协调下才能完成。县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，应当着重做好以下三方面：一是建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；二是统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；三是完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发［2004］23号）对于地方政府在食品安全监管中的职责提出以下要求：建立健全食品安全组织协调机制，统一组织开展食品安全专项整治和全面整顿食品生产加工业；进一步搞好与有关监管执法部门的协调和配合，加强综合执法、联合执法和日常监管，尤其要解决执法监督中的不作为和乱作为问题；切实落实责任制和责任追究制，明确直接责任人和有关负责人的责任，一级抓一级，层层抓落实，责任到人；坚决克服地方保护主义，增强大局意识，不得以任何形式阻碍监管执法，绝不能充当不法企业和不法分子的保护伞。地方各级政府应当依照新法和国务院有关规定履行好统一负责、领导，组织、协调本行政区域食品监管工作的职责。

实践证明，仅仅对最终产品进行监督管理不可能给消费者提供足够的保护。在食品生产和销售链的整个过程中采用预防措施，而不只是在最后阶段采用监督管理手段，将利于更早地发现不适于食用的产品，从源头上解决食品不安全的问题。三鹿奶粉事件暴露出来的奶站无人监管的问题，就突出显示出确立“从农田到餐桌”的全程监管原则的重要性，要求立法考虑完善食品安全全程监督管理的工作机制。为了最大限度地保证食品安全，必须将食品安全的要求融入到从食用农产品种植养殖到食品生产、流通、消费的全过程，采取综合措施保证各环节上的食品安全。新法要求县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制，对于保证食品安全、保障公众的身体健康和生命安全具有十分重要的意义。

质量监督和工商行政管理部门长期实行省级以下垂直管理体制，这种体制在打破地方保护、建立统一市场、加强执法队伍建设、规范行政行为等方面起到了积极作用。食品药品监督管理部门也曾经实行省级以下垂直管理体制，但后来情况有所变化。《国务院办公厅关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》（国办发［2008］123号）将食品药品监督管理机构省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理，接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。进一步加强地方人民政府的食品安全监管工作，需要理顺县级以上地方人民政府与上级政府所属部门的关系。为了确保县级以上地方人民政府能够依法履行好统一负责、领导、组织协调本行政区域的食品安全监督管理工作的职责，本条第三款规定：上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。

4. 实行社会共治

国家、社会与个人共同治理实现食品安全的过程中，企业责任是一个关键的环节。能不能充分保障每一个人的食品安全权，相当大程度上取决于我们的食品产业和行业主体能不能在充分自律的基础上通过自我规制，实现食品产业整体的安全。食品安全领域是20世纪以来大规模通过自我规制实现绩效的领域。

新法中第九条是关于食品行业协会实行行业自律的规定，这条是最典型的自我规制条款。另外，规定食品安全有奖举报制度，明确对查证属实的举报，应给予举报人奖励（第一百一十五条）。并且规范食品安全信息发布，强调监管部门应当准确、及时、客观公布食品安全信息，鼓励新闻媒体对食品安全违法行为进行舆论监督，同时规定有关食品安全的宣传报道应当客观、真实、公正，任何单位和个人不得编造、散布虚假食品安全信息（第十条、第一百一十八条、第一百二十条）。还增设食品安全责任保险制度，规定国家鼓励建立食品安全责任保险制度，支持食品生产经营企业参加食品安全责任保险，同时授权食品药品监管总局会同保监会制定具体办法（第四十二条和第四十三条）。

复杂社会具有很大的异质性，但往往也建立在纵向的不平等性日益消解，政府与社会严格恪守各自边界，民主规则和组织方式健全的基础上，这根源于复杂社会中政府不具有更多的权威和专业优势，要向社会学习，充分吸收社会本身的诉求和信息才能转化为国家的政策与法律。

对于中国来说，食品安全治理要采取一种合作规制的思路，还有一个重要现实原因：中国政府监管力量的普遍不足。缺乏专业的执法人员、检测和分析的设备等，也是困扰中国食品监管工作的短板。同时，中央与地方食品监管部门财权、事权与责任的不匹配也加剧了基层监管的难度。同时，中国食品产业链条的发展不平衡，也必须使得政府与社会、企业要进行合作，才能实现监管的灵敏和有效。上海福喜公司事件正是依靠社会媒体的暗访行动积极反馈信息给政府，才得以对该肉类供应商进行有效行政规制即为典型事例。

正是认识到在一个开放社会里，食品安全只能是一种“共建安全”，必须依靠政府、社会与市场合作规制才能实现最大的治理效果，因此新法确立了“社会共治”的基本治理思路。

原《食品安全法》第七条关于食品行业协会实行行业自律的规定，这次修订后补充强化规定为“食品行业协会应当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传食品安全知识。消费者协会和其他消费者组织对违反新法规定，损害消费者合法权益的行为，依法进行社会监督”（新法第九条）。新法增加了软法和软法机制的要求，即“按照章程建立健全行业规范和奖惩机制”，还增加了民主监督制度，即“依法进行社会监督”。这些关于公众参与、社会监督的新规范，具有重要的现实意义。

原《食品安全法》第八条关于国家鼓励社会机构和新闻媒体开展普及工作和舆论监督的规定，这次修订补充规定了新闻媒体“有关食品安全的宣传报道应当真实、公正”（新法第十条）。从既往的经验教训来看，立法规定新闻媒体的社会责任和行为要求，是很有必要的。

新法在第二章末尾还特别增加了关于官产学界互动、政民合作共治、信息交流沟通的条款：“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通”（新法第二十三条）。此条规定对于建立健全食品安全领域的政民合作共治新局面，提供了法律依据。

新法从第四章第二节（生产经营过程控制）开始，都是关于企业自律、行业自治的一系列规范要求。例如，修改后的法律文本新增一条（第六十四条）规定：“食用农产品批发市场应当配备检验设备和检验人员或者委托符合新法规定的食品检验机构，对进入该批发市场销售的食用农产品进行抽样检验；发现不符合食品安全标准的，应当要求销售者立即停止销售，并向食品药品监督管理部门报告。”这里新增的市场检验、停止销售、专项报告等要求，对于市场开办者的自律、他律、监督和责任分担的制度规范，具有重要的现实针对性和制度创新性，符合政民合作、社会共治的时代潮流，值得充分肯定。