中国食品法规简介-食品标准与法规

一、食品与食品安全

食品是人类生存的物质基础，如何有效保障食品安全是国际社会共同面对的公共治理难题。

我国《食品安全法》第150条规定：食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或慢性危害。

食品安全概念的首次提出，可以追溯至1974年的世界粮食大会。由于第二次世界大战引发的粮食危机，当时的食品安全主要指粮食供应的安全。随着经济和社会发展，人们对食品安全的理解更为丰富。联合国粮食及农业组织（FAO）认为，食品安全是“在任何时候，每个人为维持一种健康活跃的生活都能得到富有营养的和安全的食物。”国际食品卫生法典委员会将其解释为“消费者所食用的食物应该是不含有任何对人体造成危害或可能造成危害的有毒有害因素或物质。”世界银行认为食品安全是指“无论何时，人们都能获得保证正常生活所需的足够的食品。”世界卫生组织（WHO）则指出“食品安全是指食物对人类的身体健康不会造成不良影响，这种不良影响包括直接影响，也包括潜在的影响；从食品质量安全的角度考虑，指保证对消费者的身体健康不会造成损害的，并且是按照食物本身的方式进行加工和制作的质量要求。”目前，国际社会对食品安全概念的理解已经基本形成共识，即食品安全是指食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。食品安全既包括生产的安全，也包括经营的安全；既包括结果的安全，也包括过程的安全；既包括现实的安全，也包括未来的安全。

二、中国食品安全法律法规的形成与发展

中国食品安全法制建设始于20世纪50年代。1965年国务院颁布了《食品卫生管理试行条例》，使食品卫生管理率先开始法制化进程。1982年第五届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《食品卫生法（试行）》。1995年第八届全国人大常委会第十六次会议审议通过《食品卫生法》。《食品卫生法》是当时对食品卫生安全作出全面规定的法律，成为我国食品安全法制建设史上的重要标志。自此初步形成了以《食品卫生法》为核心，《动物防疫法》《生猪屠宰管理条例》《兽药管理条例》《农药生产管理条例》《乳品质量安全监督管理条例》等法律法规并行的食品安全法律法规框架。以《食品卫生法》为核心的食品安全法律法规体系，对保证食品安全、保障人民群众身体健康发挥了积极作用。但随着经济的发展，环境污染、农药残留、化肥使用、添加剂使用，食品售假、制假等现象日益增多，尤其自“问题奶粉”等重大食品安全事件发生之后，这一法律法规体系不协调、不完善、调整范围过于狭窄等问题就凸显出来。

2004年7月，国务院法制办公室食品卫生法修改领导小组成立，组织起草《食品卫生法（修订草案）》。在反复研究各方面意见的基础上，国务院法制办会同国务院有关部门对《食品卫生法（修订草案）》作了修改，并根据修订的内容将《食品卫生法（修订草案）》名称改为《食品安全法（草案）》，形成了《中华人民共和国食品安全法（草案）》。从“食品卫生”到“食品安全”名称的改变，表明我国食品安全立法观念和监管模式的全方位转变。食品安全法不仅注重食品的外在卫生问题，而且关注食品对人体健康和生命安全的潜在影响。

2006年4月，第十届全国人大常委会通过《农产品质量安全法》，从源头上保证包括食用农产品在内的所有农产品质量安全，对农产品质量安全标准、农产品产地、生产、包装和标识等问题做出了具体规定。

2007年12月，第十届全国人大常委会初次审议了《食品安全法（草案）》，强化了食品生产经营者作为食品安全第一责任人的地位，并加大了对违法行为的处罚力度，确立了惩罚性赔偿制度。2008年8月第十一届全国人大常委会二审《食品安全法（草案）》，强调了“食品安全监管权责一致”、“食品企业的社会责任”、“食品小作坊监管方式”等问题。2008年10月，全国人大常委会三审《食品安全法（草案）》，强调了“地方政府和有关部门的职责”、食品安全“全程监管”、食品添加剂管理、食品召回制度、责任追究制度、制定食品安全标准的基本原则，并以立法形式正式废除了食品“免检”制度。2009年2月，全国人大常委会四次审议《食品安全法（草案）》，新增六个方面内容：确立了各主管部门按各自职责分工依法对食品安全分段监管的体制；加强对保健食品的监管；强化食品安全全程监管；加强对食品广告的管理；减轻食品生产经营者负担；明确民事赔偿责任优先原则。2009年2月28日，《中华人民共和国食品安全法》于第十一届全国人大常委会第七次会议通过，《食品卫生法》同时废止。《食品安全法》的出台使我国食品安全法律制度建设迈上了新台阶。(www.xing528.com)

在食品安全法实施后，国家在不断完善相关配套法律法规的同时展开食品安全法律法规清查工作。2009年7月国务院颁布了《中华人民共和国食品安全法实施条例》。随后，《食品安全企业标准备案办法》《食品流通许可证管理办法》《流通环节食品安全监督管理办法》（已废止）《食品标识管理规定》《餐饮服务许可管理办法》《餐饮服务食品安全监督管理办法》《饲料和饲料添加剂管理条例》《食品生产许可管理办法》《出口食品生产企业备案管理规定》和《进出口食品安全管理办法》等规章和规范性文件相继出台，为建立食品安全综合协调、食品安全标准、风险监测评估、事故调查处理、信息发布、检验检测机构资质认定和检验规范、农产品质量追溯、生鲜乳质量安全、食品工业企业诚信体系奠定了制度基础。

2009年《食品安全法》实施以来，对规范食品生产经营活动、保障食品安全发挥了重要作用，食品安全整体水平得到了提升。但我国食品企业违法生产经营现象、食品安全事件时有发生，食品安全形势依然严峻。自党的十八大以来，党中央、国务院进一步改革完善我国食品安全监管体制，着力建立最严格的食品安全监管制度，积极推进食品安全社会共治格局，2009年颁布的《食品安全法》已不能适应新形势下食品安全的需要，修订工作提上日程。修订主要围绕党的十八届三中全会决定建立最严格的食品安全监管制度这一总体要求，突出预防为主、风险防范、建立最严格的全过程监管制度、建立最严格的法律责任制度，充分发挥消费者、行业协会、新闻媒体等方面的监督作用，引导各方有序参与治理，形成食品安全社会共治格局的总思路。2015年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议对《中华人民共和国食品安全法》修订通过并公布，2015年10月1日起施行。从立法实践来看，旧法的修改完善已成为当下中国的食品安全领域实现良法、走向善治的一个主要渠道。

目前，有关食品安全的法律主要包括：《食品安全法》（2015年修订）、《农产品质量安全法》（2006年）、《动物防疫法》（2015年修订）、《进出境动植物检疫法》（2009年修订）、《进出口商品检验法》（2013年修订）、《国境卫生检疫法》（2007年修订）、《农业法》（2012年修订）、《种子法》（2015年修订）、《渔业法》（2013年修订）、《消费者权益保护法》（2013年修订）、《产品质量法》（2009年修订）、《广告法》（2015年修订）、《标准化法》（1988年）等。行政法规主要包括：《食品安全法实施条例》（2009年）、《生猪屠宰管理条例》（2016年修订）、《乳品质量安全监督管理条例》（2008年）、《农业转基因生物安全管理条例》（2011年修订）、《农药管理条例》（2001年）等。此外，还有大量配套的部门规章和法规性文件，如《食品安全企业标准备案办法》（2009年）、《食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定》（2009年）、《食品召回管理规定》（2015年）、《食品生产许可管理办法》（2015年）、《食品经营许可管理办法》（2015年）、《餐饮服务许可管理办法》（2010年）、《餐饮服务食品安全监督管理办法》（2010年）、《食品标识管理规定》（2009年）、《食品添加剂新品种管理办法》（2010年）、《饲料和饲料添加剂管理条例》（2011年修订）、《出口食品生产企业备案管理规定》（2011年）和《进出口食品安全管理办法》（2011年）等。

三、中国食品安全法律体系展望

我国食品安全法律法规数目庞大，食品法律制度已初步形成，法律体系框架基本完整，但法律之间还需要科学衔接，一些规范性文件还需要进一步清理，这一工作正在有序进行。

自2011年以来，国务院办公厅连续5年印发年度《食品安全重点工作安排的通知》，在《国务院办公厅关于印发2015年食品安全重点工作安排的通知》中提出，国家将继续健全法规标准，完善制度体系，推动农产品质量安全法、农药管理条例、生猪屠宰管理条例修订，做好食品安全法与农产品质量安全法的衔接。加快食品安全法规、规章和规范性文件清理。推进食品生产加工小作坊和食品摊贩生产经营管理的地方立法工作。制定修订食品生产经营许可、食品生产企业监督检查、食品经营监督管理、保健食品注册及监督管理、食品召回和停止经营、食品标识、食品相关产品监督管理、食品安全风险监测、风险评估等规章制度。研究制定食用农产品经营监督管理办法。完善畜禽屠宰等相关规章。积极稳步推进食品生产经营许可改革，完善食品生产经营许可制度体系。研究制定食品生产经营企业分级分类管理制度。深化保健食品审评审批制度改革，逐步扩大备案范围。探索建立食品检查员制度，加大企业现场监督检查和现场行政处罚力度。研究建立基层食品药品监管所管理有关制度。推动完善进出口食品安全相关制度。研究建立餐饮服务单位排放付费及餐厨废弃物收运、处理企业资质管理等制度，加大餐厨废弃物处理利用力度。

随着食品法律法规及相关制度的不断完善，以《食品安全法》为基础的食品安全法律体系将尽快形成并不断发展。