经贸法律评论（2020年第1期）：多种执法方式的综合应用

行政许可、行政处罚、行政强制等传统行政执法方式在形式上体现为由行政机关调查事实、适用法律，直至作出最后决定，这是一个行政机关严格依照法律，单方行使权力的过程，是秩序行政所对应的主要执法方式，不能完全适应经济活动领域执法和监管的需要。国务院部门和地方人民政府在推进“一带一路”建设过程中，主要采用了负面清单、行政协议、信用监管等多种举措。这些制度在《营商条例》中得到明确。《营商条例》对市场主体保护、净化市场环境、优化政务服务、规范监督执法、加强法治保障等五个方面作出规定，明确了一系列不同于传统行政执法方式的新机制。

1.清单制度

清单制度包括市场准入负面清单制度、行政许可清单制度、证明事项清单制度等。负面清单制度是部门和地方推进“一带一路”建设中常用的一种机制。根据《营商条例》第20条的规定，实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可以依法平等进入。各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单。

2.信用监管机制

在推进“一带一路”建设中，无论是企业走出去，还是将外资吸引进来，行政机关对企业的监管都面临很多新的问题，存在很大的监管难度。除了对走出去的企业通过制定指引性规范予以引导外，随着大数据时代的来临，信用规制工具成为解决市场监管难题的重要方式，通过应用行政红名单、行政黑名单等机制，激励企业合法合规经营。《营商条例》第53条规定：“政府及其有关部门应当按照国家关于加快构建以信用为基础的新型监管机制的要求，创新和完善信用监管，强化信用监管的支撑保障，加强信用监管的组织实施，不断提升信用监管效能。”(www.xing528.com)

3.行政协议

无论是企业走出去，还是外资到中国来，基础设施建设都是“一带一路”倡议推进中的重点领域。基础设施建设投资周期长，资金数额大，无法采用传统的命令式行政管理方式，行政协议成为常用的方式。“一带一路”倡议的推进，极大地推动了政府与社会资本合作的发展，双方通常采用协议的方式约定各自的权利义务。2014年修订的《行政诉讼法》明确将特许经营协议纳入行政案件受理范围，明确了特许经营协议的行政协议性质。但由于关于行政协议的实体法律规范仍很不完善，特许经营协议在履行过程中产生了很多争议，暴露出政府存在的一些问题。解决这些问题一方面需要完善行政协议的实体法律制度，另一方面也需要政府遵循诚实信用原则，防止新官不理旧账。目前，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已经出台，从法院司法审查的角度对行政协议实体法律制度有所规范。

4.应用非强制性执法手段

“一带一路”建设行政规范性文件中大量应用了行政指导性措施，引导企业合法合规经营。《营商条例》第59条第1款对此也作了明确规定，要求行政机关在行政执法中应当推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段，依法慎重实施行政强制。采用非强制性手段能够达到行政管理目的的，不得实施行政强制；违法行为情节轻微或者社会危害较小的，可以不实施行政强制；确需实施行政强制的，应当尽可能减少对市场主体正常生产经营活动的影响。