行政规范文件中条文规范需加强

行政机关为推进“一带一路”建设制定了大量办法、行动计划、意见、指引、指南等，指导和引导企业更好地走出去，同时也为企业如何更好地走出去提供政府公共服务。但是，这些行政规范性文件对政府和企业行为的规范性、约束力普遍过弱，要实现制定行政规范性文件的目的难度很大。

1.对政府本身规范不足

在推进“一带一路”建设中，不管是国内企业走出去，还是吸引域外资本进入，都需要规范政府行为及要求政府利用互联网与大数据为企业提供更好的公共服务。目前出台的行政规范性文件关于这部分内容的规定基本是将其作为一种工作导向提出，对行政机关约束力很弱，缺乏可操作性，也缺乏明确的责任机制，实际上很难真正起到作用。例如，在利用互联网和大数据为企业提供个性化服务、方便企业办事方面，由于缺乏明确的制度规范，数据的采集、部门数据壁垒的打破等都很难有实质性突破。再如，有的地方在推进意见中对优化营商环境作出全面规定，但是往往缺乏具体的、可操作性强的制度性规范，很多规定落实起来难度很大。

2.对企业的规范不足(www.xing528.com)

在面向国内发布的诸多形式的行政规范性文件中，多部门与行业协会联合发布的指引是很值得关注的一类文件。这类文件往往为企业设定了非常具体的行为义务，然而又明确指出对企业并不具有约束力。例如，2018年12月28日出台了由国家发展改革委、外交部、商务部、中国人民银行、国务院国有资产监督管理委员会、国家外汇管理局、中华全国工商业联合会共同制定的《企业境外经营合规管理指引》，国家发改委《关于印发〈企业境外经营合规管理指引〉的通知》中明确提到“供企业参考”，即该通知对企业的境外经营合规管理没有约束力，是否遵循由企业自主决定。然而，在这份名为指引的文件中，大量条款均使用了“应为”的表述，且行为内容明确，但是，指引中没有关于企业违反指引所产生的法律责任条款，这与通知中所提到的“供企业参考”是相吻合的。从该指引规定的内容看，其关于合规管理的规定对于企业走出去后在境外顺利开展经营活动十分重要。从我国企业在境外经营发展的情况来看，正是因为企业出现了因违规而被所在地重罚、因违规而遭受重大财产损失等比较突出的问题，才有部委2018年密集出台相关文件的举措。企业是市场主体，应当尊重企业享有的各项权利，但这与对企业进行适度监管并不冲突，很有必要增强对国企在境外合规经营方面规范的约束强度。

“一带一路”建设的推进更多采用引导性、指导性、激励性的软法规范是契合实际情况的。但是，随着“一带一路”建设的深入推进，仅仅采用约束力很弱的软法性质规范，难以满足实践中的规范需求，应当在以软法性质规范为主的前提下，注重软法规范与硬法规范相结合，明确政府的行为义务，必要时加强对企业的规范力度，完善政府和企业违反义务所应承担的法律责任机制。